Læsetid: 5 min.

Hvem er det egentligt, der laver politikken?

En fremragende antologi redigeret af Christian S. Nissen og med bidrag fra en tidligere minister og en række forhenværende topembedsmænd afdækker fundamentale forandringer i administrationen af den danske velfærdsstat
Skred. Ideelt er det stadig ministrene, der udstikker den politiske linje - mens embedsværket assisterer med råd, vejledning og konkretiseringer. Men den stigende kompleksitet i forvaltningen har skabt det, bogen karakteriserer, som et 'konstitutionelt skred' uden, at det er blevet diskuteret af nogen. Det er bogens store fortjeneste, at det bliver afdækket.

Skred. Ideelt er det stadig ministrene, der udstikker den politiske linje - mens embedsværket assisterer med råd, vejledning og konkretiseringer. Men den stigende kompleksitet i forvaltningen har skabt det, bogen karakteriserer, som et 'konstitutionelt skred' uden, at det er blevet diskuteret af nogen. Det er bogens store fortjeneste, at det bliver afdækket.

Søren Bidstrup

31. oktober 2009

Der var noget, de absolut skulle se. Da Poul Schlüter blev statsminister i 1982, havde han forberedt nogen gode råd vil de nye borgerlige ministre: De skulle lære at tænke som et hold, og de blev opfordret til at anlægge en optimistisk stil. Der skulle smiles - fra alle sider til alle tider. Men de fik også udleveret videobånd med den britiske tv-serie Javel, Hr. Minister. De nye ministre skulle se, hvordan de kloge embedsmænd manipulerer de dumme politikere, og hvordan embedsværket med cirkulærer og paragraffer og uigennemskuelige henvisninger kvæler alle politiske drømme om forandring.

Det var tilbage i 1982. Dengang blev ordet 'embedsmandsstat' stadig brugt som forfaldsscenario for et demokrati, der blev regeret af jurister og økonomer i store bureaukratier uden forbindelse til den sociale virkelighed og uden adgang for folkevalgte politikere.

Ordet 'embedsmandsstat' bruges ikke mere, og Javel Hr. Minister genudsendes ikke engang længere. Men konflikten mellem administration og demokrati, mellem eksperter og politikere er under ingen omstændigheder overstået. Den er stadig påtrængende som demokratisk problematik, men den synes mærkeligt fortrængt fra offentligheden.

Modsætningerne mellem eksperterne og borgerne præger den offentlige debat, men spillet mellem embedsværket og politikerne bliver sjældent sat under debat. Det bliver aktuelt, når en forsvarschef må gå eller en klimaforhandler siger op. Men det er som enkeltsager og ikke som et principielt tema.

Ikke mindst derfor er det en væsentlig bog, som Christian S. Nissen har redigeret og Handelshøjskolens Forlag netop udgivet: På ministerens vegne - at styre og lede i statens tjeneste.

Nissen selv er både forhenværende fuldmægtig i centraladministration, administrator ved Nationalmuseet, direktør for Rigshospitalet og generaldirektør i DR, og denne lange erfaring som leder i det offentlige er udgangspunktet for analyserne. Også de andre forfattere i bogen har karrierer bag sig i Finansministeriet, Økonomiministeriet, Justitsministeriet, Undervisningsministeriet, Miljøministeriet og andre offentlige institutioner. Deres professionelle historie er velfærdsstatens administrative historie. Det er de indforståede, som fortæller historien for de udenforstående, det er en eksklusiv kreds, som inkluderer os andre i deres erfaringer.

Ny balance

Nissen selv har skrevet en analyse af balancen mellem politikere og embedsmænd. Formelt skal embedsværket assistere ministre med råd, vejledning og konkretisering af politiske projekter. Det er også embedsværket, som skal sikre, at Grundloven bliver overholdt. Departementscheferne betegnes af Nissen som »bærere af kontinuiteten og retsstatens princip om lovmæssig forvaltning«. Det hedder med en floskel, at ministre kommer og går, mens embedsmænd består. Ofte kastes nye ministre hovedkulds ind i ministerier uden særlige forudsætninger eller færdigheder. De vælges sjældent efter faglige kriterier, for de er ikke fagfolk og skal ikke være det. Der er lige så stor udskiftning blandt ministrene, som der er faste medarbejdere i embedsværket. Det er ikke så længe siden, at man rekrutterede overordnede blandt de underordnede i ministerierne og ansatte dem på livstid. Embedsværket står derfor både for ekspertisen og stabiliteten. Ministrene har en dobbelt funktion: De er ansvarlige for forbindelsen til landets lovgivende forsamling, Folketinget. De repræsenterer i den relation den udøvende magt, regeringen, som kan drages til ansvar af de folkevalgte. Men ministeren repræsenterer også folkestyret over for forvaltningen.

Det er ministeren, som i sidste instans bestemmer den politiske linie og definerer de politiske projekter. Sådan var det traditionelt, og sådan er det stadig ideelt. Men Nissen afdækker en række grundlæggende forandringer: Den stigende kompleksitet i forvaltningen, reformerne i centraladministrationen og stigningen i den offentlige sektors omfang har gjort det vanskeligere for ministrene at sætte deres vilje igennem. Der kræves stadig mere af ministre, som ikke er blevet tilsvarende bedre kvalificerede. Man kan endda tale om, at de generelt måske er mindre kvalificerede, fordi de ikke længere er bundet til særlige fagområder i deres politiske arbejde, og fordi de roterer mere.

Et konstitutionelt skred

De betyder ifølge Nissen to ting: For det første er ministrene blevet politisk svækkede over for embedsværket. De deltager mindre i udviklingen af nye politiske projekter. Departementscheferne har for det andet udvidet deres spillerum: De deltager mere i den politikskabende proces. Den politiske magt er forskudt fra ministrene til departementscheferne. Ministrene spiller i dag en ny rolle: De konfronteres konstant i medierne med enkeltsager. De skal rykke ud ved skandaler over alt inden for deres ressort og love handling og løsninger, som så siden ekspederes af ministeriet. Det er ifølge Nissen selve balancen mellem retsstat og folkestyre, som er blevet forskudt.

Dette »konstitutionelle skred«, som han kalder det, har ikke »vakt større opmærksomhed«. Det har ikke fundet sted pludseligt, men gradvis. Og det er ikke blevet til som konklusion på en principiel diskussion, men som fortløbende pragmatisk problemløsning: »Er det så ikke en helt naturlig konsekvens,« spørger forfatteren: »at de politiske aktører i et sådant udbud-efterspørgselsstyret politisk marked indoptager en lille skare af topembedsmænd i rollen som professionelt skolede eksperter i produktudvikling, produktionsstyring og marketing?« Hvis man ikke selv kan skabe politikken, kan man som minister satse alt på at sælge politikken som produkt på det politiske marked.

Analysen viser, hvordan tendenser til et markedsdemokrati, hvor politik sælges som produkt, og borgerne deltager som købere gennem målinger af deres præferencer, ikke er opstået ud af ingenting. Det er opstået som løsning på deltagelsens problem i et demokrati, hvor den fælles diskussion om politiske projekter kræver så meget teknisk indsigt, at det forbliver en sag for de indviede få. Resten af tiden kan vi så diskutere burka, kamphunde og elendigt kød.

Juristernes herredømme

Der er mange fine analyser i På ministerens vegne. En af de særdeles interessante tendenser, som afdækkes i flere bidrag, er overgangen fra en kultur domineret af jurister til kultur domineret af økonomer. For 50 år siden var departementscheferne almindeligvis jurister. De var centraladministrationens privilegerede generalister, men ikke mindst den store moderniseringsplan af den offentlige sektor, som blev iværksat af regeringen Schlüter, gav økonomer ansvaret for den store helhed. Det berygtede budgetdepartment under Finansministeriet blev en slags overvåger af de andre ministerier.

Den overordnede styring blev en økonomisk rammestyring, som de faglige autoriteter i de enkelte ministerier blev underordnet.

Denne udvikling kan både udlægges som en succes og en fiasko: Det lykkedes at sikre den danske konkurrenceevne og kontrollere de offentlige udgifter. Med henvisning til en forhenværende finansminister udsagn om udsigten til den økonomiske afgrund konkluderer Ole Zacchi sin systematiske gennemgang af de seneste 50 års udvikling i den danske økonomi: »Vi er med andre ord så langt fra afgrunden, at vi, selv med kikkert for øjnene, ikke kan se den.« Og Inge Thygesen, som selv har været ansat i Budgetdepartementet, anfører i sit overblik over udviklingen i Finansministeriet, at den offentlige sektor faktisk klarede moderniseringen. Men Jens Kampmann pointerer i sit bidrag, at det ikke lykkedes at gøre den offentlige sektor attraktiv som arbejdsplads, og at moderniseringen førte til en »hidtil ukendt grad af centralisering«: »I stedet for en accept af, at de fleste udfolder sig bedst under frie rammer, således som det erkendes mange steder i den private sektor, så ser mange af offentligt ansatte sig som en del af det nævnte kontrolregime.«

Denne for velfærdsdemokratiet så væsentlige diskussion er vidunderligt kvalificeret og underbygget i denne tankevækkende bog. Man kunne måske anbefale det næste hold af ministre at læse den, inden de blev kastet ind i deres nye administrative virkelighed.

Bliv opdateret med nyt om disse emner på mail

Vores abonnenter kalder os kritisk, seriøs og troværdig.
Få ubegrænset adgang med et digitalt abonnement.
Prøv en måned gratis.

Prøv nu

Er du abonnent? Log ind her

Anbefalinger

anbefalede denne artikel

Kommentarer

Der er ingen kommentarer endnu