Baggrund
Læsetid: 5 min.

Klima-aftalens jura: En gordisk knude

At gøre en Københavns-aftale juridisk forpligtende, sådan som EU gerne vil, er som at løse cirklens kvadratur. Med Kyoto-aftalen tog det tre års ekstra forhandlinger
At gøre en Københavns-aftale juridisk forpligtende, sådan som EU       gerne vil, er som at løse cirklens kvadratur. Med Kyoto-aftalen tog det tre års ekstra forhandlinger
Udland
27. oktober 2009

»Det kan både blive en dreng og en pige. Der er ingen, der ved, hvad resultatet er.«

Det sagde klima- og energiminister Connie Hede- gaard (K) til pressen i en weekend præget af forvirring om, hvad det er for en slags aftale, der kan og bør søges indgået på det forestående klimatopmøde i København samt - ikke mindst - hvad statsminister Lars Løkke Rasmussen (V) egentlig mener herom. Mens Socialdemokraterne kritiserede statsministeren for at skabe uklarhed, og SF roste ham for at stå fast, formåede Greenpeace både at rose og kritisere Løkke.

Bag forvirringen ligger uklarheden om, hvad 'en politisk bindende' og 'en juridisk bindende' klima-aftale egentlig er. Og bag dét ligger et dilemma, som har luret som en tikkende bombe under klimaforhandlingerne i flere år.

Afsættet er FN's Klimakonvention fra Rio-mødet i 1992, som er ratificeret af så godt som alle verdens lande. Konventionen er en rammeaftale, der sætter som mål at stabilisere atmosfærens indhold af drivhusgasser »på et niveau, der vil forhindre farlig menneskeskabt forstyrrelse af klimasystemet«. Hovedansvaret påhviler ifølge teksten i-landene, men da konventionen hverken specificerer krav eller rummer juridiske forpligtelser, forhandlede man videre om en udmøntning i form af den mere konkrete Kyoto-protokol, vedtaget i 1997.

Kyoto-protokollen er ratificeret af 184 lande, men rummer kun juridisk bindende CO2-reduktionsmål for de såkaldte Annex 1-lande, dvs. 37 i-lande. Der er ikke tilsvarende krav til u-landene, og kravene gælder heller ikke USA, eftersom den amerikanske kongres har nægtet at ratificere Kyoto-protokollen.

Heraf dilemmaet: Kyoto udløber i 2012, og der er brug for en ny aftale, som kan sætte rammerne for endnu en årrække og samtidig skærpe indsatsen og forpligtelserne i lyset af de stadigt voksende globale udledninger og de accelererende klimaændringer. Men hvordan lave en fremadrettet aftale, der inddrager alle - herunder også USA, Kina og Indien - i et juridisk forpligtende system? Kan og vil alle lande lægges ind under en Kyoto-lignende aftale med dens retslige kontrolsystemer og sanktionsmuligheder? Eller skal de juridiske forpligtelser stadig kun gælde 37 i-lande?

De to spor

Siden klimamødet på Bali for to år siden har dette spørgsmål stået åbent, og man har derfor forhandlet i to parallelle spor: Kyoto-sporet, hvor de 37 i-lande taler sammen om videreførelse af Kyoto-protokollen og om deres nye juridisk bindende forpligtelser i den sammenhæng. Samt Konventions-sporet hvor samtlige lande diskuterer en opdateret konkretisering af Klimakonventionens mål. Når forhandlerne har mødtes i Bali, Poznan, Bonn og andre steder, har der altså hver gang foregået to parallelle samtaler.

Drømmen for bl.a. EU er at lade de to spor fusionere, så man i København ender med én juridisk og politisk forpligtende aftale, der gælder samtlige lande, om end med forskellige krav til forskellige landegrupper. Altså en slags universel Kyoto-aftale, der også bringer lande som USA, Indien og Kina ind under juridiske forpligtelser.

USA er imidlertid stålsat imod en 'universalisering' af Kyoto-modellen og dermed i pagt med en lang amerikansk tradition for sjældent at ratificere juridisk bindende internationale aftaler. Obama-regeringen vil gerne handle og forpligte sig, men det skal være ud fra nationalt vedtagne mål. Kina, Indien og mange u-lande i G77 vil fastholde den forpligtende Kyoto-model for i-landene og vil også have USA bundet af den, men vil ikke selv være med til juridiske bindinger. Derfor taler bl.a. Kina og Indien også for at forhandle færdig i to spor.

Under den seneste forhandlingsrunde i Bangkok luftede EU for første gang officielt ønsket om én fælles, juridisk forpligtende aftaletekst. Det valgte flere talsmænd for u-landene at udlægge som et forsøg på EU-faneflugt fra Kyoto-forpligtelserne.

»EU og andre forsøger på en eller anden måde at slå Kyoto-protokollen ihjel,« lød anklagen fra Saudi-Arabiens forhandler, Mohammad al-Sabban.

Da Canada mere direkte fra talerstolen sagde, at man bør gå efter en helt ny, fælles traktat for alle - gerne med Kyoto som model - førte det direkte til masseudvandring af mange u-landsforhandlere. I deres øjne forsøgte EU og Canada enten at slippe ud af egne juridiske forpligtelser eller påtvinge u-lande sådanne.

»Vi forsøger overhovedet ikke at dræbe Kyoto. Vi ønsker at integrere Kyoto i, hvad der end måtte blive besluttet i København,« svarede EU-talsmand Tony Carritt.

Dér står den. EU vil gerne løse cirklens kvadratur med én aftale for alle, der er juridisk forpligtende. USA og mange u-lande, herunder Kina og Indien, vil ikke.

Man forstår godt, hvis Danmarks statsminister og topmødevært har lidt svært ved at finde en grimasse, der kan passe i den situation.

Indpakningen

FN's klimasekretariatschef, Yvo de Boer, sagde forleden, at diskussionen »er lidt som en strid om indpaknings- papiret omkring den gave, man endnu ikke har været ude og købe.«

Og Lars Løkke Rasmussen lægger sig tæt op ad de Boers formulering i et aktuelt svar til Enhedslistens Per Clausen:

»For regeringen er indhold vigtigere end form (...) Den afgørende målsætning er, at der opnås en global, bindende klima-aftale, der er så ambitiøs, så præcis og så forpligtende som overhovedet muligt. Aftalens form må afhænge af, hvorledes den bedst muligt understøtter denne målsætning.«

Om selve 'gaven' og dens indhold gælder, at alle de store spørgsmål fortsat - og med kun fem formelle forhandlingsdage i Barcelona inden København - er uafklarede:

I-landenes hidtidige løfter om CO2-reduktioner i 2020 på sammenlagt fem-17 pct. er stadig langt fra u-landenes krav om 40 pct. og fra klimaforskernes anbefalinger om 25-40 pct.

Det er stadig mere tvivlsomt, om den amerikanske kongres i tide når i mål med en klimalov, der kan give Obama et klart forhandlingsmandat i København. Der er usikkerhed om mindst 20 af de nødvendige stemmer i Senatet - at få dem ombord vil kræve indrømmelser, der kan udvande lovforslaget.

I-landene har stadig ikke givet konkrete tilsagn om finansiel støtte til u-landenes klima-indsats. EU's stats- og regeringschefer har møde om sagen torsdag-fredag i denne uge. Lægger de ikke penge på bordet, sker det antagelig først på et EU-topmøde, der foregår parallelt med selve Københavns-mødet. Det vil virkelig være hasardspil med u-landenes tålmodighed og selve klima-aftalen.

Der er fortsat uenighed om, hvordan de nødvendige nye klimapenge skal forvaltes - af en eksisterende international institution eller af f.eks. en ny fond med reel u-landsindflydelse.

De store u-lande har fortsat ikke vist vilje til at påtage sig regulære internationale reduktionsforpligtelser. Til gengæld er lande som Kina, Indien, Brasilien, Mexico og Indonesien i bevægelse mod stadig mere ambitiøse, hjemlige klimaprogrammer.

FN's Yvo de Boer sagde forleden i New Delhi, at hvis ikke der opnås resultater på samtlige disse indbyrdes afhængige områder, må Københavns-mødet »opfattes som fejlslagent.«

Danmarks statsminister forsøger nu at skærpe presset for enighed via egne samtaler de kommende uger i et improviseret netværk af centrale statsledere, The Copenhagen Commitment Circle. Samtidig indkalder klima- og energiminister Connie Hedegaard ministerkolleger fra en række lande til yderligere drøftelser i København midt i november.

»Det er klart, at med det hidtidige tempo når vi det ikke på de tilbageværende uger,« sagde Lars Løkke Rasmussen i lørdags.

Og når man ikke på topmødet politisk afklaring og enighed om de centrale konfliktpunkter, bliver det pludselig en lidt akademisk diskussion, i hvilket omfang en klima-aftale er juridisk bindende.

Følg disse emner på mail

Vores abonnenter kalder os kritisk, seriøs og troværdig.
Få ubegrænset adgang med et digitalt abonnement.
Prøv en måned gratis.

Prøv nu

Er du abonnent? Log ind her