Vandkraft forvandler Laos til markedsøkonomi

De kom her forbi for nogle måneder siden, familier fra Kmhmu-folket, med alle deres ejendele. På vej fra Laos til Thailand, hvor de håber at kunne være i fred. Det fortæller en kvinde i en af landsbyerne nedenfor det bjerg, hvor Nam Ngiep 1-dæmningen er under konstruktion i den laotiske provins Bolikhamxay. Da Nam Ngiep 1 Power Company ankom med deres gravemaskiner, dynamitlagre, lastvogne, boremaskiner og hundredvis af arbejdere fra Japan og Vietnam, havde bjergets oprindelige folk, der hører til Hmong og Kmhmu-folket, to muligheder: samarbejd eller forsvind. En del har valgt det første. De skal nu lære at leve på en ny måde, et nyt sted, som nogle andre har valgt. Insisterer man på selv at finde et alternativ, er der ingen kompensation at hente.

Nam Ngiep 1-dæmningen bliver til med støtte fra Asian Development Bank (ADB) og er blot ét af mange megadæmningsprojekter til milliarder af dollar, finansieret med lån fra Verdensbanken, ADB, Den Europæiske og Den Nordiske Investeringsbank og private udenlandske banker, bygget af udenlandske entreprenører under rådgivning fra udenlandske konsulenter.

En lille del af energien fra de nye vandkraftværker går til hjemmemarkedet, men langt størstedelen eksporteres. Især til Thailand, dernæst til Vietnam, og senest har Singapore meldt sig som mulig aftager. Vandkraften kan ifølge udviklingsbankerne og den laotiske regering få Laos væk fra listen over ’mindst udviklede lande’ inden 2020.

Ngo’er og forskere kritiserer vandkraftstrategien for at sætte økonomisk afkast højere end hensyn til miljøet og til de mennesker, der bliver tvangsflyttet og får ødelagt deres fiskeri, landbrug og drikkevand. Men vandkraftdæmningerne – der lanceres som både grøn energi og en model for fattigdomsbekæmpelse – er muligvis ikke engang en god forretning i makroperspektiv, i hvert fald ikke for andre end dem, der bygger dem.

»Selv uden at tage eventuelt negative konsekvenser for mennesker og miljø i betragtning, er de faktiske omkostninger ved at bygge storskaladæmninger for høje til, at netto-resultatet kan blive positivt.« Det er konklusionen i en stor sammenlignende undersøgelse, som University of Oxford-forskerne Atif Ansar, Bent Flyvbjerg, Alexander Budzier og Daniel Lunn offentliggjorde i 2014 i artiklen Should we build more large dams? The actual costs of hydropower megaproject development.

Overgang til pengeøkonomi

Siden 1980’erne har Verdensbankens rådgivere insisterende opfordret regeringen i Laos til at følge samme model – eksportorienteret storskalaindustri – som Verdensbanken har foreskrevet for alle andre udviklingslande, med svingende succes. I hvert fald hvis parameteret er en bæredygtig økonomi.

Hvis parameteret derimod er en åbning af økonomien for udenlandske investeringer og muligheden for, at udenlandske virksomheder og banker og andre investorer, herunder Verdensbanken selv, kan lave penge i landet, virker modellen upåklageligt, også i Laos.

En sidegevinst ved storskala-vandkraft er, at den kan forandre de sociale og økonomiske strukturer helt ned i den enkelte husholdning. Når befolkninger flyttes for at skabe plads til vandkraften, bliver de samtidig omskolet fra subsistenslivsformer til pengeøkonomi. Folk, der før var selvforsynende med ris fra bjergmarker, grøntsager fra køkkenhaven og fisk fra floden, skal nu til at dyrke produkter, de kan sælge på markedet, så de får penge, de kan købe mad, gødning og fiskefoder for.

På bjerget ved Nam Ngiep 1-dæmningen er de tilbageblevne Hmonger og Kmhmuer ved at lære at dyrke svampe på hylder i et skur og opdrætte maller i en dam med plastik i bunden. Det sted, de skal flyttes til, når Nam Ngiep 1 oversvømmer deres landsbyer, er langt fra floden og de bjergmarker, de har dyrket i generationer.

’Vi var nødt til at udvikle os’

Det var Sovjetunionens vaklen og siden fald, der gav Verdensbanken adgang til de fattige lande i det, der kaldes den nedre Mekong-region. I 1985 vedtog Laos’ regerende – og eneste – parti en Ny Økonomisk Politik (NEM): en åbning mod markedsøkonomi i stil med de senere Doimoi-reformer i Vietnam.

»Med indførelsen af Ny Økonomisk Politik anerkendte vi det private erhvervslivs væsentlige rolle for samfundet,« fortæller Daovong Phonekeo, departementschef for Energipolitik og Planlægning under Ministeriet for Energi og Miner i Laos.

»I perioden, hvor vores Ny Økonomisk Politik blev indfaset, var vi afhængige af eksterne donorer til især infrastrukturelle projekter. Vi havde meget få veje og andre faciliteter, som virksomhederne skulle bruge til at opbygge produktionen. Asian Development Bank og Verdensbanken lånte os penge, men vi havde brug for flere penge, flere lån. Da var det, at Verdensbanken rådede os til at udvikle energisektoren som en måde at skaffe penge til landet,« siger Daovong Phonekeo.

»Verdensbanken sagde, at vi var nødt til at udvikle os, og at energisektoren ville kunne stimulere økonomien. De hjalp os også, sammen med Asian Development Bank, med at realisere reformerne, og stillede stort set fuld finansiering til rådighed for tre nye kraftværker. Derefter blev deltagelse af private investorer gjort til en betingelse for, at Verdensbanken fortsat ville stille finansiel sikkerhed,« siger Daovong Phonekeo.

Sikker investering

Boomet i vandkraft i Mekong-regionen tog nogle år at sparke i gang. Regionen havde været præget af politisk uro og økonomisk lukkethed så længe, at de færreste udenlandske aktører udviste interesse for projekterne. Det hidtil største kraftværk Nam Theun 2 (se første artikel i serien, bragt 11. august) var der i årevis hverken investorer eller aftagere til.

Verdensbankgruppen tilbød derfor at garantere de private investorer en stor del af deres indskud i tilfælde af, at krig, social uro, ekspropriering, misligholdelse af kontrakter eller regeringsindgreb ville gøre det umuligt at få investeringerne retur. For Verdensbanken var Nam Theun 2 ikke så meget et projekt i sig selv, som det var ’en motor, der kan drive udviklingen fremad i forhold til fattigdomsbekæmpelse’, som Shengman Zhang, daværende Verdensbankdirektør, udtrykte det i 2003.

Det var i 2000, samme år som man i resten af verden – midlertidigt – trak sig fra storskalavandkraft efter en sønderlemmende kritisk rapport fra World Commission on Dams, at den første aftale om eksport af strøm fra Laos til Thailand blev indgået.

I dag har Laos lovet både Thailand og Vietnam at levere langt mere strøm, end de aktuelt producerer. Dermed er de sikret aftagere til de omkring 24 projekter, der lige nu er under konstruktion, mens adskillige flere er på tegnebrættet.

»Aftalerne handler om at skabe tillid hos investorerne; at de ved, markedet er der,« siger Daovong Phonekeo.

Investorerne er imidlertid mindre interesserede i at finansiere Laos’ eget indre distributionsnet, for det er vanskeligt at tjene penge på. Lige nu har Laos ikke infrastruktur til at transportere strøm fra nord til syd i det lange smalle land og må derfor i praksis importere sin egen strøm fra Thailand, som tager sig betalt for at stille distributionsnet til rådighed. Oplysninger om, præcis hvor meget det koster Laos om året, er ikke offentligt tilgængelige. Det samme gælder oplysninger om, hvor stort overskuddet fra vandkraften reelt er, endsige hvor meget af det, der bliver omsat til økonomisk udvikling af landet.

Fortidens fejl gentages

I det hidtil eneste store sammenlignende studie over de faktiske omkostninger ved storskala-vandkraftdæmninger kom forskerne frem til følgende konklusioner: På verdensplan har tre ud af fire store dæmninger vist sig at overskride budgetterne betydeligt, og fakta tyder ’i overvældende grad’ på, at vandkraftdæmninger systematisk underbudgetteres – også mere end anden storskala-infrastruktur som f.eks. motorveje og metrobyggerier. Omtrent halvdelen af alle dæmninger på verdensplan har overskredet budgettet så meget, at det potentielle overskud må anses at være blevet spist op.

»Der bliver kun i meget ringe grad taget ved lære af fortidens fejltagelser,« skriver forskerholdet. »Beregningerne af omkostninger ved store dæmninger var lige så forkerte i 1934 som i 2007«.

Og det er store summer, der er på spil. I gennemsnit koster en vandkraftdæmning 2,8 millioner dollar pr. megawatt, den skal producere. Der er desuden tendens til, at jo fattigere et land er, desto større bliver overskridelsen af både budget og tidsplan.

Geograf og økonom Bent Flyvbjerg, tidligere professor ved Aalborg Universitet og i dag ved University of Oxford, der er blandt artiklens forfattere, siger:

»Det ser ud til, at den konstant høje fejlmargin for budgetberegninger er forårsaget af en kombination af optimisme og bevidst vildledning.«

Det kan give alvorlige problemer for lande som Laos, mener Bent Flyvbjerg.

»Fattige lande er særligt sårbare over for stor gæld, især gæld i fremmede valutaer, som tilfældet typisk er for megadæmninger,« siger han.

Nye former for fattigdom

Ifølge tal fra IMF skyldes væksten i Laos det sidste årti primært udnyttelse af naturressourcerne, især vandkraft, men også minedrift og kulkraft. Den type hastigt ekspanderende markeder skaber imidlertid ikke kun vækst, men også forarmelse, skriver udviklingsgeografen Jonathan Rigg fra National University of Singapore i bogen Living with Transition in Laos.

Den dobbelthed bliver ofte forbigået i udviklingsstrategiske policies som f.eks. Laos’ Ny Økonomisk Politik, FN’s Millenium Goals og Verdensbankens vandkraftsatsning, men i store, internationale institutioner som f.eks. udviklingsbanker, er der altid sprækker. Et arbejdspapir fra Asian Development Bank, som Rigg har haft adgang til, konkluderede f.eks. i 2001, at ’udviklingsideologien’ rettelig måtte påtage sig en del af skylden for nye former for fattigdom, der var begyndt at brede sig i Laos.

»Udefrakommende pres for at skabe økonomisk vækst og modernisering har ført til for hastige implementeringer af programmer og politikker, der systematisk har medført de patologier, vi nu kan definere som fattigdom. For man kan roligt sige, at fattigdom, sådan som de fattige i dag oplever den, ikke oprindeligt var en tilstand, Laos’ befolkning led under,« står der i Participatory Poverty Assessment: Lao PDR.

De nye former for fattigdom – der blandt andet opstår ved overgangen fra subsistens- til pengeøkonomi – rammer ikke mindst de befolkninger, der tvangsflyttes for at gøre plads til vandkraftdæmningerne. På det bjerg, hvor Nam Ngiep 1-dæmningen bliver bygget, kan man kun komme til at tale med de tilbageværende Hmonger og Kmhmuer i selskab med folk fra Nam Ngiep 1 Power Company. De sørger omhyggeligt for at lytte med, og derfor er det vanskeligt at udlede noget meningsfuldt, når et landsbyoverhoved svarer »det er okay« på spørgsmålet om, hvad han tænker om fremtiden med maller i plastikdamme, svampe på hylder og køb og salg på markedet.

For kvinden, der så Kmhmu- familierne vandre forbi på jagt efter et nyt liv, har Nam Ngiep 1 indtil nu været en god forretning, fordi de udenlandske arbejdere køber ind i hendes landsby på vej til og fra byggepladsen.

»Men for folket på bjerget … « siger hun og ryster på hovedet. »Det er et frygteligt sted, de skal flytte hen. Nye huse på lange lige rækker. Jorden har aldrig før været dyrket, der er ingen flod. Hvad skal de dog der?«

Om vandkraften bliver en god forretning for Laos som stat, vil tiden vise. Ifølge Bent Flyvbjerg er forskernes konklusioner om systematisk undervurdering af omkostningerne ved megadæmningerne blevet læst »med stor interesse« i Verdensbanken. Nogen officiel reaktion er der ikke kommet. Det er Flyvbjergs indtryk, at deres forskning er blevet vel modtaget blandt eksperter – »dog ikke hos dem, som lever af at bygge megadæmninger«, siger Flyvbjerg og tilføjer: »Men det var forventet.«

Rejsen blev støttet af Danida