Hvorfor er det så svært for Europa denne gang?

I alt 2,8 mio. flygtninge fra Bosnien- og Kosovo-konflikterne på Balkan ansøgte i 1990’erne om asyl i EU’s dengang 15 medlemslande, viser tal fra UNHCR. Og selv om Europa også dengang – som i dag – blev taget på sengen af flygtningestrømme på omkring 500.000 om året i 1994, 95, 96 og 97, lykkedes det ikke desto mindre at håndtere krisen.

I dag har de omkring 500.000 migranter, der er ankommet i løbet af 2015, skabt kaotiske scener overalt i Europa samt irritation og bitterhed EU-landene imellem, hvilket indtil sidste uge resulterede i fraværet af en fælles tilgang til det fælles problem.

At EU’s indenrigsministre i sidste ende måtte gennemtrumfe en kvotefordeling af 120.000 af flygtningene mod fire medlemslandes vilje tydeliggjorde eksistensen af et dybt skel mellem ’det nye’ og ’det gamle’ Europa.

Flere politikere og EU-embedsmænd har mere end antydet, at alt ville være lettere, hvis EU stadig var en mindre, ligesindet gruppe af vesteuropæere frem for den nuværende brogede gruppe på 28 lande.

»De, der ikke deler vores værdier, de, der end ikke ønsker at respektere de principper, må sætte spørgsmålstegn ved deres plads i Den Europæiske Union,« sagde den franske præsident, François Hollande, i sidste uge.

En embedsmand i EU-Kommissionen – der udtaler sig under forudsætning af anonymitet – mener, at det er »beslutningsprocessen blandt de 28 og den rædselsfulde reaktion i de fleste af de nye medlemslande«, der er årsagen til EU’s problemer med at finde fælles fodslag.

Roderick Parkes, Europa-ekspert ved det svenske Utrikespolitiska Institutet (UI) i Stockholm, er enig i, at unionens størrelse kan være en del af forklaringen.

»Man kunne forestille sig, at 28 medlemslande frem for 15 ville gøre det lettere at dele byrden, men det har vist sig at være svært, når 28 lande med så store interne socio-økonomiske forskelle skulle blive enige,« siger han.

Jean-Christophe Dumont fra OECD’s internationale migrations-afdeling mener også, at det, at »EU er større, gør det sværere at finde løsninger«.

Antal nye asylansøgere til EU 1980-2014

Antallet af asylansøgere til EU toppede under Balkan-krigene i 1990’erne. Den nuværende tilstrømning er endnu ikke nået op på samme antal, men forventes at stige.

Kilde: UNHCR

Lærte af Balkan-krisen

Ifølge en ny OECD-analyse, Is this humanitarian migration crisis different?, er dét imidlertid langtfra hele forklaringen. Jo, der er et skel mellem Øst og Vest – og Syd – men det er der visse bagvedliggende forklaringer på. Blandt andet har ’det gamle EU’ i høj grad draget erfaringer af Balkan-krisen og har internt i de enkelte lande udviklet langt bedre systemer til behandling af asylansøgninger og senere integration af de flygtninge, der fik asyl. De har lært, hvad der virkede, og hvad der ikke virkede, og de har fundet ud af, at flygtningene nok er dyre i begyndelsen, men på sigt ikke har kostet samfundet noget.

»Mange østeuropæiske lande har meget lidt erfaring med immigration i denne størrelsesorden, så der er et behov for at støtte landene i forhold til modtagelsen af flygtningene og integrationen af dem,« fortæller Thomas Liebig, der er migrationsekspert i OECD.

Han påpeger desuden, at der inden for det EU, flygtningene ankommer til, lige nu er stor forskel på velstanden og jobmulighederne, og at mange af de central- og sydeuropæiske lande netop nu står over for store økonomiske udfordringer. Dertil kommer, at de fleste flygtninge er ankommet gennem ganske få indgange, der tilfældigvis giver adgang til nogle af de økonomisk svageste lande i Europa.

»Det spiller bestemt også en stor rolle,« siger han i forhold til østlandenes reaktion på krisen.

Hans kollega Jean-Christophe Dumont påpeger, at hvor disse forskelle gør det sværere at finde en løsning, så har udviklingen af en fælles asylpolitik i Europa siden den forrige store krise omvendt været med til at styrke Europas evne til at reagere.

»I 1990’erne havde EU ikke et koordineret system, og de fleste flygtninge endte i ret få lande. Tyskland tog over 300.000, og situationen dengang var også anspændt. I dag fungerer institutionerne bedre, og EU-ministrene taler sammen hele tiden,« siger han med henvisning til, at EU med Amsterdam-traktaten i 1999 banede vej for udviklingen af det fælles europæiske asylsystem.

Mellem 1999 og 2005 blev flere direktiver vedtaget med henblik på at harmonisere unionens minimumstandarder på asylområdet – f.eks. i forhold til familiesammenføring. En europæisk flygtningefond blev også oprettet.

Uden de strukturer, der trods alt eksisterer i dag, »ville situationen have været endnu værre«, siger Dumont. Dog erkender han, at dele af strukturen – såsom Dublin-reglerne, der kræver, at en asylansøgers ansøgning skal behandles i det første land, vedkommende rejser ind i – har vist sig ikke at fungere i praksis.

»De regler er forældede. De har gjort grænsestaterne til buffer-stater,« siger Roderick Parkes, der mener, at EU »bliver nødt til at ændre reglerne, fordi verden ser anderledes ud nu«, end da de blev vedtaget.

Krig og krise

Andre eksperter påpeger, at en del af forklaringen på, at det er så svært for Europa denne gang, hænger sammen med eksterne faktorer, såsom terrorangrebene mod USA den 11. september 2001 og den anti-islamisme, der er opstået siden.

»Økonomien er gået ned ad bakke, den ekstreme højrefløj er blevet stærkere, og bevægelsen af flygtningene er hurtigere i dag. Du har sociale medier og et mere brutalt smuglersystem, som gør, at folk hurtigt kan skifte fra én rute til en anden. Det skræmmer integrationsministrene,« siger Marc Pierini, tidligere EU-diplomat og i dag Mellemøst-ekspert i tænketanken Carnegie Europe.

Jean-Christophe Dumont er enig. Han tilføjer, at det også gør det langt sværere for EU at håndtere tilstrømningen, fordi flygtningene kommer fra forskellige parallelle kriser.

»Det gør det langt mere komplekst og sværere for modtagerlandene at behandle ansøgningerne,« siger han.

Endelig mener han, at den manglende udsigt til fred i konfliktzonerne har skabt et ugunstigt forhandlingsklima.

»Efter tre år kan vi ikke engang se begyndelsen på en diplomatisk proces, der kan afslutte konflikterne i Libyen og Syrien. Der er intet vendepunkt i sigte, og det skaber usikkerhed i befolkningerne, hvilket gør en løsning endnu sværere. På Balkan toppede flygtningestrømmene ret hurtigt,« siger Dumont.

Men selv om der i øjeblikket eksisterer et rekordstort antal flygtninge i Europas nærområder, og selv om OECD forventer, at op mod en million mennesker vil søge asyl i Europa i år, konkluderer organisationen i sin analyse af konflikten, at »Europa allerede har oplevet adskillige andre omfattende folkevandringer i sin ikke så fjerne fortid«, og at »Europa har en beviselig kapacitet til og erfaring i at finde løsninger og på passende og effektiv vis håndtere store migrationsbevægelser«.

Dumont er ikke i tvivl om, at Europa også denne gang vil kunne absorbere flygtningestrømmen, selv om der er en række nye udfordringer forbundet med den.

»I forhold til det antal, der kommer, er svaret bestemt ’ja’. Hvis folk er bange for de tal, de hører, så bør tallene sættes i perspektiv,« siger han og opremser eksempler på, at både Tyskland, Storbritannien, Portugal og Frankrig tidligere har absorberet hundredtusinder af migranter, uden at det i sidste ende skadede landenes økonomi, jobmarked eller lønniveau (se boks).

»Det betyder ikke, at de historiske eksempler beviser, at der ikke er nogen problemer ved immigration, men det viser, at antallet ikke i sig selv er problematisk,« siger han.