Afrika kunne sagtens klare sig selv – men det ville betyde politisk selvmord for mange ledere

I slutningen af 1990’erne fik naturkatastrofer, borgerkrige og skruppelløse diktatorer os til at tale om Afrika som ’det håbløse kontinent’. Efter finanskrisen i 2008 førte kontinentets imponerende vækstrater pludselig til begreber som ’Afrikas århundrede’. Og i hvert fald siden flygtningekrisen i 2015 har Afrika været betragtet som en tilsyneladende endeløs kilde til migranter, hvor så mange som en million mennesker skulle være på vej til Europa – hvis de ellers fik lov.

Afrika har sine fremskridt og et enormt potentiale. Men de afrikanske lande har bestemt også sine problemer med selv at følge med udviklingen.

I en ny serie forsøger Information at svare på tre af de svære udfordringer, kontinentet står over for: skæv økonomisk vækst; verdens største befolkningstilvækst; og manglen på mad.

Selv om afrikanske kvinder gennemsnitligt føder langt færre børn i dag end i 1970’erne, vil kontinentets befolkning være fordoblet i 2050, og det er et åbent spørgsmål, hvad de skal leve af.

Hvert år er otte-ni millioner unge klar til at søge job, men selv i de bedste år skabes kun tre millioner nye job: fem-seks millioner bliver altså årligt tilovers og må leve fra hånden til munden.

Det er intet under, at antallet af fattige stiger støt og snart når 400 millioner mennesker. De fleste bor på landet, men drages i stigende tal mod de dramatisk voksende storbyer.

Selv om mange afrikanske lande i de seneste år har oplevet økonomisk vækst målt i bruttonationalprodukt, stiger antallet af fattige. Hvis den udvikling skal vendes, vil det kræve et økonomisk »big bang«, siger Ole Therkildsen, seniorforsker emeritus ved Danmarks Institut for Internationale Studier:

»Der skal skabes job i millionvis.«

Sammen med tre andre forskere har han i et årelangt projekt gennemgået de forhold, der skal være til stede, før et udviklingsland fører en langsigtet, vækstfremmende erhvervspolitik.

Læren fra andre lande er, at vejen til at løfte millioner af folk ud af fattigdom går gennem produktivitetsforbedringer i landbruget. Bønderne skal have vilkår til at øge produktionen på deres små jordlodder og dermed hæve deres velstand. Det kræver imidlertid en aktiv, statslig erhvervspolitik med det formål for øje, siger Therkildsen.

I den offentlige debat henvises ofte til, at Afrika kan lære af Sydøstasien.

»Men hvis man tror, at Afrika ’bare’ kan gøre som Asien, så overser man totalt det politiske,« understreger Therkildsen.

Gamle og nye stater

Med udtrykket ’det politiske’ fremhæver han pointen om, at enhver regering først og fremmest skal sørge for at fastholde magten – ellers kan den ikke gennemføre sin politik. Men politik i Asien og Afrika er ikke ens, især fordi »de afrikanske lande jo er resultater af helt andre statsdannelser end de asiatiske nationer. De kan knapt nok sammenlignes«.

Først og fremmest er de asiatiske stater skabt efter nogenlunde samme model som de europæiske – over århundreder, ofte årtusinder, gennem stridigheder mellem interne og eksterne fjender.

Asiatiske stater rummer mange generationers erfaring med at drive offentlig administration og politik. De er desuden rigere og langt tættere befolket end de afrikanske. Det sidste skaber større mulighed for bondeoprør, og Therkildsen understreger, at truslen om oprør og invasion fra et naboland har det med at »klare hovedet« på de regerende, så de f.eks. fører en erhvervspolitik, der mindsker fattigdommen.

I modsætning til de asiatiske regeringer står de afrikanske i spidsen for kunstigt skabte, unge stater i fattige lande med langt mere spredte befolkninger. Her er de herskende koalitioner af landenes økonomiske og politiske eliter langt mere fragmenterede, skrøbelige og ustabile end i Asien.

Ris og magt

Lars Buur fra Roskilde Universitets Center har deltaget i samme forskningsprojekt. Han ser risproduktionen i Mozambique som et eksempel på, hvorledes denne skrøbelighed kan hindre en ellers nationalt ønskelig politik.

Mozambique er gennemskåret af store floder, og mange af de brede, frugtbare dale kunne være ideelle til ris. Rislandbrug er ikke fremmet for mozambiquiske bønder, men deres årlige produktion på 20-30.000 tons er langtfra tilstrækkeligt, så landet importer årligt 4-500.000 tons ris til især byernes befolkning. Det kræver et alvorligt indhug i landets magre eksportindtægter. Øget risdyrkning kunne derfor både løfte mange bønder ud af fattigdom og samtidig frigøre valuta til vigtige investeringer, forklarer Buur.

»De har vand, de har frodig jord, og Japan har tilbudt dem at hjælpe med udvikling af risdyrkningen,« siger Buur.

I nabolandet Tanzania har det japanske program bidraget til, at landet i dag eksporterer ris. Alligevel har Mozambiques regering i otte år udskudt at øge sin risproduktion ved japansk hjælp.

Kontrolleret akkumulation

Buur ser tre-fire hypoteser for, hvorfor Mozambiques regering ikke igangsætter en tilsyneladende fornuftig politik:

»For det første ligger mange af de områder, der har potentiale for risdyrkning i de regioner, hvor oppositionspartiet Renamo har stået meget stærkt. Vi ved fra tidligere forskning, at staten aldrig investerer i områder, hvor regeringspartiet Frelimo ikke kan kontrollere den resulterende kapitalakkumulation. Partiet ved af erfaring, at alle steder, hvor der er foregået en sådan akkumulation, som de ikke kontrollerer, er det resulteret i fremvæksten af en politisk opposition.«

Frelimo og Renamo sluttede i 1992 fred efter 15 års grusom borgerkrig med regionale, etniske og politiske rødder. Gennem de seneste år er konflikten mellem de to partier igen spidset til med stadig flere væbnede opgør. Tidligere i år lykkedes det parterne at indgå en spinkel samarbejdsaftale.

»Derfor er det simpelthen for farligt for regeringen at skabe muligheder for nye former for akkumulering, som den ikke kan kontrollere.«

Monopoler

Hypotesen forklarer imidlertid ikke, hvorfor regeringen har undladt at fremme risproduktionen i den sydlige del af landet, hvor regeringspartiet står stærkt.

»En anden årsag kunne være, at en sikker og rigelig forsyning af ris er kolossalt vigtig for at holde bybefolkningen i ro – og det har en økonomisk-politisk pris.«

Mozambique oplevede både i 2008 og i 2010 blodige optøjer i hovedstaden Maputo efter prisstigninger på mad og transport, så det er vigtig for staten at sikre forsyningen. Gennem importtilladelser styrer staten nøje, hvem der løfter opgaven og får samtidig mulighed for at tjene penge på importen. Fire store firmaer har reelt fået tildelt monopol på opgaven.

Buur fortæller:

»Folk fra de store risfirmaer fortæller gerne i private samtaler, at de deler overskuddet i porten med ledende medlemmer af regeringspartiet. Det er ikke noget, man siger højt, men alle ved, at politikerne dermed får nogle penge i kassen.«

Dyrt at være politiker

’Penge i kassen’ er blevet vigtigt i afrikansk politik siden demokratibølgen fra 1990’erne formelt afskaffede etpartistaterne.

»De kan ikke finansiere deres politiske overlevelse gennem skattesystemet i den formelle økonomi,« forklarer Buur. »Derfor er de afhængige af den uformelle økonomi, hvor staten for eksempel tilgodeser bestemte grupper eller ikke gennemfører visse politikker.«

En tredje hypotese knyttes også til de store rishandlere. Hvert år rammes Mozambique i større eller mindre grad af oversvømmelses- og/eller tørkekatastrofer. Hver gang sender asiatiske lande som Vietnam, Kina, Japan og Thailand 10-20.000 tons ris som fødevarehjælp.

»De sender risen til den mozambiquiske stat, som afleverer den til de store risfirmaer, som sælger den på vegne af staten. Overskuddet deles derefter i porten mellem Frelimo og firmaerne – og gevinsten er stor, fordi risen jo er modtaget gratis.«

En fjerde forklaring kunne være, at den ansvarlige minister er bange for at godkende noget, som han ikke ved, om han kan få gennemført. Det er især en frygt, der udspringer af et bekymret embedsværk med meget få midler til at udrette noget videre.

»Tilsammen tegner der sig et billede af en elite så skrøbelig, at den af frygt for egen overlevelse ikke tør iværksætte en strategi, der på otte-ti år kunne ændre Mozambique fra at være risimportør til at kunne eksportere et overskud,« konkluderer Buur.

God korruption

På trods af den moderne afrikanske politiske nødvendighed af at finansiere regimerne gennem den uformelle økonomi fastholder Ole Therkildsen, at »korruption kan være en god ting!«

Endnu en lære fra de østasiatiske lande er nemlig, at de udviklede sig på trods af korruption – Kina, Vietnam, Sydkorea er alle dybt korrupte.

»Fattige lande har ikke råd til at lave erhvervspolitik som i Danmark,« forklarer Therkildsen. »Når man for eksempel kun har et statsbudget pr. indbygger på 300 dollar, mens tallet i Danmark er omkring 30.000 dollar, så er der naturligvis stor forskel på de midler, man kan bruge for at få ro på bagsmækken i en politisk koalition.«

Udviklingen i BNP per indbygger. Kilde: Kenyas Sundhedsministerium.

I Danmark kan regeringen åbent lave ordninger, hvor den fremmer bestemte brancher gennem skattelettelse, tilskud og så videre. Men de afrikanske regeringer har ikke den renfærdige danske stats muligheder – til gengæld har de rents, altså de indtægter, der kan opstå gennem statens handlinger:

»De kan styre adgangen til for eksempel handelstilladelser og attraktive jordudstykninger, og de kan se gennem fingrene med smugling og korruption, hvis det gavner andre formål.«

Derfor konkluderer forskernes rapport, at erhvervspolitik i fattige udviklingslande reelt er rents management: Det handler om, hvordan et regime kan styre uformelle ressourcestrømme så det, for det første, bevarer sin politiske magt; for det andet sikrer en vis samfundsmæssig stabilitet; og for det tredje – hvis regimet er heldigt eller særligt dygtigt – udvikler nationens landbrug og erhverv. Det sidste sker ofte som en slags sidegevinst til de to øvrige mål.

Fattig korruption

Opfyldelsen af det sidste mål afgør, om der er tale om god eller dårlig korruption. Da de sydøstasiatiske lande begyndte transformationen til rigere samfund, var de regeret af autoritære regimer, som fandt fællesinteresser med lokale kapitalejere om en kurs, der gavnede begge parter og deres land – ofte på korrupt vis.

Desuden var de asiatiske kapitalister og politikere, der satte deres land på en vækstkurs, meget rigere end nutidens afrikanske, der sidder langt mindre sikkert i sadlen. Ole Therkildsen har for eksempel vist, at de fattigste fem procent danskere er rigere end de rigeste fem procent afrikanere.

Derfor er det op ad bakke for de afrikanske politikere. Da vi spørger Lars Buur om eksempler på, om individuelle afrikanske politikere har brugt deres position til selv at skabe succesfulde erhvervsvirksomheder, landbrug, industrier, og så videre, tænker han sig længe om og svarer:

»Der er … ingen. Så enkelt er det. Det er de ikke gode til.«

En væsentlig årsag er, forklarer han, at »det reelt er småpenge, afrikanske politikere får fingrene i. Det dækker stort set kun de omkostninger, de har ved at være i toppen af politik. Det koster mange penge at være med. Der skal betales til højre og venstre i valgkredsen. Partiapparatet sluger sin del. I den seneste store skandale i Mozambique fik kredsen om den tidligere præsident lavet nogle ulovlige lån, som ser ud til at have givet dem 7-800 millioner dollar. Pengene er især gået til to ting. For det første at vinde det seneste valg. For det andet har de måttet investere mange penge; hvis de vil være med i fremtidens rent-seeking, må de for eksempel opkøbe entreprenørselskaber eller cementfabrikker, der skal bygge de veje eller levere til anlæg, som fremover kan skaffe rents i samarbejde med statsmagten. Hvad de end måtte have tilovers, investerer de i ejendomme – afrikanske politikere har jo ingen pension.«

Kriser hjælper

En konklusion på forskernes undersøgelse er, at man ikke kan forvente en erhvervspolitik som i Sydøstasien.

»Den afrikanske politik vil blive mindre omfattende, mere pletvist gennemført og forskellig fra land til land,« konkluderer Therkildsen, som dog mener, at »noget vil ske«.

En væsentlig erfaring fra Sydøstasiens væksteventyr var imidlertid, at effektiv erhvervspolitik kræver en stærk statslig styring med blandt andet toldbeskyttelse af hjemmeproduktionen – »og det er jo ikke, hvad den vestlige verdens donorer for tiden anbefaler«, siger han.

Buur mener, at bistandsdonorerne kan stille langt hårdere krav, ikke mindst fordi mange afrikanske regeringer fortsat er meget afhængige af vestlig bistand.

Begge forskere er enige om, at dybe kriser kan skabe gennemgribende forandringer. En sådan krise er under opsejling i Afrika.

»Byerne vokser med rasende hast, og antallet af mennesker, der skal have billig mad, vokser og vokser,« siger Therkildsen. »Hvis politikerne ikke kan skaffe det, så gør byboerne oprør. Enten må politikerne altså importere mere, eller også må de hæve landbrugsproduktionen,« slutter han.