’Bruxelles-effekten’ har gjort EU til global supermagt

Sidespejle, databeskyttelse, vinduer, agurker, sprøjtemidler eller hate speech: Der er få ting i vores hverdag, som EU ikke har haft sine regulerende fingre i.

Her i coronakrisen, der har øget fornemmelsen af Europa som en magtesløs spiller i kampen mellem USA og Kina, lyder en ny bogtitel alligevel som lidt af en påstand: Bruxelles-effekten – hvordan den Europæiske Union styrer verden.

Øh, what … Europa styrer verden?

»Jamen, sådan er det,« siger forfatteren, den finsk-amerikanske juraprofessor Anu Bradford fra det anerkendte Columbia University.

»Med sine generelt høje standarder og 500 millioner forbrugere i ryggen er EU den førende regulatoriske magt i verden. Europe rules the world.«

Anu Bradford lægger tryk på rules: Europa styrer verden – eller Europa sætter reglerne for verden, nemlig ved at eksportere sine markedsreguleringer til egen fordel.

EU vokser med krisen

Første gang jeg talte med Bradford, var i et kønsløst mødelokale i Berlin i marts, hvor hun præsenterede sin spritny bog. Coronakrisen var i anløb, men vi anede ikke, hvad der stod foran os.

Den gang fik Bradfords budskab om EU’s teknokratiske sejrsgang taletid i medier som Süddeutsche Zeitung, The Economist og Wall Street Journal. Det amerikanske tidsskrift Foreign Affairs kaldte ligefrem hendes værk for »den formentlig vigtigste bog om Europas globale indflydelse i et årti«.

Men før interviewet kom i Information, havde coronakrisen lammet EU og Bruxelles. Italien var ladt i stikken, grænserne lukket, den medicinske forsyning blev krampagtigt holdt på nationale hænder – og artiklen om Bruxelles-effekten blev symptomatisk lagt på hylden og glemt.

Fire måneder senere er EU nu i høj grad tilbage på banen, så jeg graver atter noterne og Bradfords bog frem og ringer til hende på Skype.

»EU’s kompetencer vokser generelt i kriser. Det tror jeg vil ske igen med coronakrisen, ikke kun på sundhedsområdet,« siger Bradford. Hun sidder nu i strålende solskin ved sine forældres hus i Finland, hvor hun er født og delvist opvokset.

»Langt mere end de europæiske forhold afhænger Bruxelles-effekten og EU’s reguleringsmagt af, hvor stærk afglobaliseringen bliver. Der har de sidste måneder været debat om reshoring og forkortelse af produktionskæderne. Men jeg tror ikke på en omfattende tilbagerulning af globaliseringen. Hvis al produktion blev national, ville den i øvrigt være mere følsom, hvis det enkelte land pludselig bliver epicentret i en pandemi.«

Ræs mod toppen

Bradford er ikke ukritisk jubeleuropæer, understreger hun. Men i bogen opridser hun, hvordan EU siden oprettelsen af det indre marked i 1993 har udviklet sig til at blive en »reguleringsstormagt« inden for områder som konkurrenceregler, forbrugerbeskyttelse, miljøbeskyttelse og selv digital økonomi.

»EU er med til at bestemme, hvordan træ fældes i Indonesien, hvordan honning produceres i Brasilien, hvilke kemikalier der bruges i Japan, hvordan mejerier fungerer i Kina, hvilke pesticider der bruges på kakaofarme i Afrika, eller hvor meget privatlivsbeskyttelse internetbrugere har i Sydamerika,« siger Anu Bradford.

Hun trækker knap nok vejret, før hun konkluderer:

»Kun få globale virksomheder kan ignorere EU, og prisen for at komme ind på det europæiske marked er at leve op til de højere standarder. På mange områder bidrager EU til et globalt race to the top i stedet for et race to the bottom. Det er den globale afsmitning, jeg kalder Bruxelles-effekten.«

Oprindeligt var effekten ikke tænkt strategisk. Tværtimod var EU i 1990’erne fokuseret på harmonisering i Europa, men der udviklede sig en kamp om de internationale standarder mellem Bruxelles og Washington inden for områder som kemikalier og fødevaresikkerhed.

I påfaldende mange sektorer har EU’s reguleringer dannet skole globalt, mener Bradford. Et eksempel er REACH, en europæisk forordning om kemikalier fra 2007, som den amerikanske gigant Dow Chemical Company fulgte. Et mere aktuelt eksempel er de europæiske databeskyttelsesregler GDPR, der har rykker de globale standarder.

»Det er ofte dyrere at have flere parallelle produktionslinjer kørende for både at leve op til de hjemlige og de europæiske standarder, end det er at hæve standarderne for alle produkter på globalt plan,« siger den finsk-amerikanske professor.

»Samtidig er der en tendens til, at store firmaer lobbyer i deres hjemlande for at indføre lige så høje standarder på hjemmemarkedet som i Europa, så de ikke selv står med dårligere konkurrencekort på hånden i forhold til andre virksomheder, der ikke lever op til de strengere standarder. Det er også Bruxelles-effekten.«

Digital dværg

Et dejligt konkret eksempel er EU-Kommissionens overvejelse om at tvinge mobilproducenter til at indføre ét universelt stik til opladere, så der kan spares millionvis af opladere. Hvis det indføres, kan det ende med, at selv Apple ændrer sine opladere på hele det globale marked, hvis det er billigere end kun at føje sig i EU.

Den slags eksempler ændrer ikke på, at Europa med Bradfords formulering er en »digital dværg« uden afgørende digitale platforme: Det er kun fire procent af markedsværdien for verdens 70 største platforme, der er europæiske, mens USA står for 73 procent og Kina for 18. Og dog står Europa for en fjerdedel af Googles og Facebooks omsætning.

»Magtfulde amerikanske techgiganter som Microsoft, Google eller Facebook følger faktisk en global datapolitik, som ligger tæt op ad reglerne fra Bruxelles. Twitter, YouTube og Facebook bruger f.eks. de europæiske regler for hate speech. Selv uden store techfirmaer har EU altså reguleringsmagt.«

Med det samme argument afviser hun, at Bruxelles-effekten bare handler om en europæisk protektionisme, hvor EU eksempelvis vil stække amerikanske techkoncerner.

»Tag klagen mod Google i EU. Den stod Microsoft for. Omvendt blev klagen mod Microsoft indbragt af en række amerikanske techfirmaer. De udkæmper en amerikansk »krig« om standarderne på europæisk jord.«

Dyster digitalisering

Bruxelles-effekten får umiddelbart EU til at ligne en vindermodel, men den konklusion kan man ikke drage af bogen, mener Bradford.

Et af mange problemer er den dybe krise i verdenshandelsorganisationen WTO, som har været med til at holde Bruxelles-effekten kørende. Det gør bi- og multilaterale aftaler endnu vigtigere.

Effekten virker stærkest på mindre dynamiske områder som »gammeldags« produktion og mindre stærkt på elastiske markeder som finansmarkederne. Men det helt kritiske spørgsmål er ifølge Anu Bradford kunstig intelligens (KI) og digital økonomi, som med kinesiske Huawei som eksempel bliver en stadig større geopolitisk kampzone.

I februar fremlagde digitaliserings- og konkurrencekommissær Margrethe Vestager den ny EU-strategi for det digitale område: EU vil med på vognen inden for dataøkonomi og digitalisering og skabe en »menneskecentreret udvikling« af KI inden for områder som transport, energi, sundhed og landbrug. Desuden vil EU skabe et »indre europæisk datamarked«, som er afgørende for udviklingen af KI.

»Vestager har en enorm udfordring i forhold til KI,« mener Anu Bradford.

»Desværre har EU hidtil meget lidt at byde på her sammenlignet med USA og Kina.«

EU vil derfor bruge milliarder på at gøde jorden for egne KI-teknologier. Det vil i Anu Bradfords øjne være nødvendigt, for EU kan umuligt regulere sig til en førende position på området. Og Europa må konstant spørge sig selv, om vi ønsker de autoritære træk, som udviklingen af digitalisering og kunstig intelligens ser ud til at medføre i Kina.

»Selvfølgelig handler Bruxelles-effekten også om at eksportere værdier,« siger hun.

»De fleste reguleringer har udspring i et menneskesyn, der handler om at beskytte forbrugeren – også mod staten.«

Derfor skal EU skal ikke vælge side i handelskrigen mellem USA og Kina.

»Det er et falsk dilemma. EU skal samarbejde med Kina, hvor det giver mening, f.eks. inden for energi- og klimateknologi. Og med USA inden for telekommunikation.«

Ingen geopolitisk løftestang

Vestagers udfordring bliver ikke lettere af, at hun har to hatte på.

»Som konkurrencekommissær har Vestager været virkelig succesfuld som fortaler for europæiske værdier og konkurrencebetingelser,« vurderer Anu Bradford.

»Men i modsætning til det industripolitiske område, hvor miljø- og forbrugerstandarder er relativt lette at definere, er det langt sværere at skabe en agenda i et så ukendt farvand som digitalisering og KI.«

Mens vi med Kinas opstigning og mere aggressive linje i coronakrisen oplever nogle mere åbenlyse geopolitiske udfordringer i EU, er Bradford skeptisk over for forestillingen om at bruge Bruxelles-effekten aktivt som løftestang for geopolitiske formål.

»Det er et spørgsmål om balance, for effekten virker jo kun, så længe den trækker andre med,« siger hun.

»EU kan hurtigt sætte den stille indflydelse i Bruxelles-effekten over styr ved at bruge den for offensivt. Og der vil opstå nye dilemmaer og anklager om protektionisme med digitalskat og carbon border tax (CO2-importskat, red.). Det er kontroversielle værktøjer, men vi bliver nødt til at lægge dem på bordet. Vi kan ikke give køb på seriøse social- og miljøstandarder for at skabe en mere aggressiv geopolitik udadtil.«

Magt, magt og magt

Efter at have tilbragt det meste af sit voksne liv i USA har Bradford et »kritisk og realistisk blik« på Europa, mener hun. Og dog tvivler hun ikke på, at de sidste tre årtiers europæiske reguleringsmodel har været mere effektiv end den amerikanske.

For det første findes der stort set ingen Washington-effekt i forhold til markedsregulering. For det andet er EU-produkter konkurrencedygtige trods reguleringerne. Og for det tredje har den mindre grad af (konkurrence-)regulering i USA medført en større koncentration af store koncerner, som den amerikanske økonomiprofessor Thomas Philippon har vist i bogen The great reversal. How America gave up on free markets. Det hæmmer konkurrencen til ulempe for arbejdstagere og forbrugere, men til glæde for koncerner og aktionærer.

»Når jeg taler om Bruxelles-effekten, taler jeg om reguleringsmagt,« siger Anu Bradford, der i sin bog understreger, at et USA med et føderalt budget på omkring 20 procent af BNP er et helt andet sted end EU med godt en procent.

»Globalt er det også en anden boldgade end den magt, som USA kan udøve med sine økonomiske sanktioner og dollarens status. Der er mange måder at udøve økonomisk magt på.«

Anu Bradford nævner det kinesiske Belt and Road-projekt og dets enorme indflydelse på Afrika.

»Det interessante er, at EU opnår Bruxelles-effekten stort set gratis.«

EU skrumper

At Bradford med sin teknokratioptimisme skulle juble over politisk afmagt, benægter hun pure. Tværtimod. For det europæiske regelværk er politisk sat – om end ofte langt fra ambitiøst nok.

At hun mener, at Europa skal holde fast i den model, er ikke just overraskende. Og hun tror på, at Bruxelles-effekten vil blive skåret ud i pap af Brexit. 45 procent af de britiske eksportvarer går nemlig til EU.

»Briterne vil blive ved med at være dybt afhængige af det indre marked. De vil ikke bare kunne take back control og producere, som de vil,« siger Bradford.

»De britiske firmaer vil fortsat være bundet af europæiske regler, som de ikke har indflydelse på.«

Brexit-bekræftelsen af EU’s vej ændrer bare ikke på, at EU’s globale markedsandele og BNP fortsat vil rasle nedad i relation til det globale BNP i de kommende år. Dermed vil Bruxelles-effektens styrke også blegne – til Kinas glæde.

»Jeg ser ikke for mig, at en Beijing-effekt vil tage over efter Bruxelles-effekten lige foreløbigt, for Kinas BNP pr. indbygger vil mange år endnu ligge under det europæiske,« siger Anu Bradford.

»Men man skal ikke undervurdere reguleringens magt. Det ved Kina selvfølglig også godt.«

Det har coronakrisen ikke ændret på, siden vi mødtes i marts, siger Anu Bradford.

»Coronakrisen kan medføre masser af forandringer på politisk og økonomisk niveau i EU, uden at det rører ved reguleringerne. Der sidder jo stadig en hær af embedsmænd og sikrer reguleringerne – om det så er hjemme fra deres home office,« siger Anu Bradford. Hun misser med øjnene i den finske aftensol.

»Bruxelles-effekten bæres af det teknokratiske, og er så stærk, fordi den er ikke er blevet brugt så offensivt politisk.«