Danmarks syn på kinesiske investeringer er gået fra logrende over ambivalent til negativt

Uden at nævne Kina med et eneste ord smækkede Mette Frederiksen døren i for næsen af et af den asiatiske stormagts største og mest globaliserede selskaber. Fremtidens internet skal laves af pålidelige leverandører, forklarede statsministeren. Danske sikkerhedspolitiske interesser er på spil.

Med statsministerens udtalelser tidligere i år tyder alt nu på, at den kinesiske techgigant Huawei er havnet i politisk unåde. Selskabet, der stod for størstedelen af det danske 4G-netværk, er derfor reelt udelukket fra den næste generation af internet, kaldet 5G.

Samme melding har kineserne det seneste år fået fra det ene EU-medlemsland efter det andet. Kinesiske investeringer bliver nu set som en potentiel trussel. Og i Danmark vil det dramatiske skifte inden længe materialisere sig i form af en ny investeringslov.

Lovforslaget, der skal sikre riget mod »investeringer og andre økonomiske aktiviteter fra udlandet, som kan udgøre en trussel mod national sikkerhed eller offentlig orden«, vil blive fremsat i Folketinget til februar. Dermed følger regeringen EU-Kommissionens anbefaling om at indføre nationale screeningsmekanismer i alle medlemslande. Det sker hovedsageligt for at skærme mod kinesisk indflydelse og dominans.

»Der er ingen tvivl om, at den lov bliver udarbejdet på grund af bekymringer forbundet med Kina,« siger Yang Jiang, seniorforsker ved Dansk Institut for Internationale Studier.

Hun forfattede i starten af året artiklen »Danmarks politik i forhold til kinesiske investeringer«, hvor hun beskriver det danske syn på investeringer fra Kina som ambivalent. I dag vil hun nærmere betegne det som negativt.

Det kinakritiske stemningsskift indtraf for alvor for to år siden og har siden været tiltagende. Det bunder i frygt for kinesisk industrispionage og bekymringer af politisk og ideologisk karakter i forhold til, at styret i Beijing benytter investeringer som et udenrigspolitisk middel, der kan true danske kerneværdier som demokrati og menneskerettigheder.

Sikkerhedspolitisk er skrækscenariet, at investeringer i kritisk infrastruktur vil give Kina magt over og adgang til informations- og kontrolsystemer og dermed true Danmark og EU’s sikkerhed. Både på Christiansborg og i Bruxelles har Kinas voksende politiske og økonomiske indflydelse fået alarmklokkerne til at ringe. EU-Kommissionen beskriver nu Kina som en »systemisk rival«, der »promoverer en alternativ styreform«.

Danske politikere stimlede til Kina

Sådan har det imidlertid ikke altid været. Både i handling og retorik er der tale om en skærende kontrast til, hvordan vi så på Kina for bare ti eller fem år siden. Som en hidtil hemmeligholdt samarbejdsaftale mellem Danmark og kæmpebanken China Development Bank (CDB) viser, så har danske politikere og erhvervsfolk været mere end ivrige efter at handle med selv de dele af det kinesiske styre, der mere end noget udgør indbegrebet af Kinas internationale ekspansion og konstruktion af kritisk infrastruktur.

I årevis flokkedes danske politikere om at rejse til Kina, hvor de stod på ryggen af hinanden for at tiltrække kinesiske investeringer. Menneskerettigheder og kinesiske overgreb blev skubbet i baggrunden og den merkantile udenrigspolitik sat øverst på agendaen, når danske ministre og handelsdelegationer landede i Beijing.

»Der er næppe tvivl om, at danske politikere stod og logrede med halen i alle de sammenhænge, hvor der var udsigt til kinesiske investeringer herhjemme og gjorde et nummer ud af at fortælle i pressen, at vi var meget aktive for at tiltrække investeringer,« forklarer Andreas Bøje Forsby, forsker ved Nordisk Institut for Asienstudier på Københavns Universitet med speciale i Kina og det dansk-kinesiske bilaterale forhold.

Lad os skrue tiden nogle år tilbage til den 14. juni 2012 – dagen for det første officielle besøg i Danmark af et kinesisk statsoverhoved – og et godt eksempel på, hvordan holdningen til Kina har ændret sig siden dengang.

Præsident Hu Jintaos besøg i København var kulminationen på mange års diplomatisk benarbejde og kronen på værket for Udenrigsministeriet. Den kontante belønning for at have indgået en såkaldt »omfattende strategisk partnerskabsaftale« med Kina nogle år forinden.

Og så endda på et tidspunkt, hvor finans- og gældskrisen stadig hærgede i Europa, mens Kinas tårnhøje vækst buldrede videre. Den røde løber blev rullet ud, og dronning Margrethe tog imod i Kastrup.

For erhvervslivet var statsbesøget en bragende succes. Samlet underskrev danske virksomheder handelsaftaler med private og statslige kinesiske partnere for en anslået værdi af 18 mia. kr. På regeringsniveau blev 17 samarbejdsaftaler, såkaldte Memorandum of Understanding, underskrevet. En af dem blev indgået af Udenrigsministeriets investeringsenhed Invest in Denmark og den kinesiske finansielle mastodont CDB.

Da aftalen blev indgået under den kinesiske præsidents besøg, blev det konkrete indhold holdt hemmeligt, hvilket det har været lige siden.

Nu er Information imidlertid kommet i besiddelse af hele teksten. Punkt nummer tre i det fem sider lange dokument er en fortrolighedsklausul, hvor det tydeligt fremgår, at indholdet ikke må offentliggøres uden accept fra begge parter.

Aftalens ordlyd er imidlertid holdt i brede vendinger. Det overordnede formål er at promovere dansk-kinesisk samarbejde inden for den »økonomiske, finansielle og industrielle sfære«. Fra kinesisk side vil CDB støtte og medfinansiere kinesiske selskabers investeringer i Danmark.

Kæmpebank med speciale i infrastruktur

CDB er en gigantisk, statsejet udviklingsbank, der udlåner flere penge end Verdensbanken. Dens primære opgave er at støtte Kinas strategiske interesser ved at yde finansiering i stor skala hovedsageligt målrettet infrastruktur. Det gælder hjemme i Kina og de sidste par årtier i stigende grad også internationalt.

Banken er en afgørende brik i den kinesiske ledelses store, udenrigs- og handelspolitiske prestigeprojekt Silkevejen, der skal hjælpe Kina med at åbne nye markeder, sikre energiforsyninger og opnå geopolitiske fordele. Typisk arbejder CDB sammen med statsejede kinesiske bygge- og ingeniørselskaber og kan tilbyde pakkeløsninger inden for finansiering af kæmpeprojekter som havne, jernbaner, broer, kulkraftværker eller it-infrastruktur.

CDB foretager også udlån på mere kommerciel basis, men en ganske stor del af dens aktiviteter er rettet mod infrastruktur af den slags, Danmark og resten og EU nu forsøger at holde Kina ude af. Banken er ofte blevet kritiseret for manglende vilje til at offentliggøre kontrakter og detaljer om de lån, den udsteder. Det har også været udgangspunktet i Danmark.

Ifølge Andreas Bøje Forsby fra Københavns Universitet er det bemærkelsesværdigt, at aftalens indhold er fortrolig.

»Hvorfor var det nødvendigt? Det, synes jeg, er et vigtigt spørgsmål. Man må spørge sig selv, hvor mange andre aftaler der er fortrolige, og hvad det siger om samarbejdet, at man har den type aftaler, som man ikke ønsker at indvie offentligheden i,« siger han.

I juni offentliggjorde Andreas Bøje Forsby en analyse af de dansk-kinesiske relationer, der viser hvordan Danmark har knyttet tættere bånd til Kina end de andre nordiske lande. Analysen er blandt andet baseret på en optælling af bilaterale samarbejdsaftaler. Danmark har 58 aktive samarbejdsaftaler med Kina sammenlignet med 35, 27 og 17 fra henholdsvis Finland, Sverige og Norge. Det plejede at være noget, danske politikere og embedsfolk var stolte af.

»Det interessante er, at vi tidligere fra officiel side var ekstremt stolte over at have så mange samarbejdsaftaler med Kina – ikke mindst sammenlignet med de andre nordiske lande. Det, der før var en kilde til stolthed, er det modsatte nu.«

»Vi er begyndt at blive bekymrede for, hvordan vi vil blive bedømt i forhold til vores meget tætte samarbejde med Kina. Hvorvidt vi måske på nogle punkter gik for langt i omklamringen af et autokratisk regime,« siger han.

Hverken Andreas Bøje Forsby eller Yang Jiang fra Dansk Institut for Internationale Studier havde kendskab til aftalen mellem Udenrigsministeriet og den kinesiske udviklingsbank, før Information henvendte sig. De vurderer begge, at en lignende aftale næppe var blevet indgået i dag.

»Jeg tror ikke, at en sådan aftale ville være en mulighed under det nuværende investeringsklima,« siger Yang Jiang.

Udenrigsminister Jeppe Kofod (S) har ikke ønsket at kommentere på samarbejdsaftalen med den kinesiske storbank eller på det skiftende investeringsklima. I et skriftligt svar oplyser Invest in Denmark, at CDB-aftalen stadig er aktiv, men at der de seneste år ikke har været »systematisk kontakt« mellem parterne. Aftalen har ifølge ministeriet ikke ført til kinesisk finansiering af investeringer i Danmark.

»Det må konstateres, at der hverken fra dansk eller kinesisk side har været efterspørgsel efter et tæt samarbejde,« skriver Udenrigsministeriets investeringsenhed.

Amerikansk pres på Danmark

Regeringens arbejde med at lave en mekanisme for screeninger af udenlandske investeringer startede i begyndelsen af 2019. Året forinden blev det statsejede kinesiske selskab China Communications Construction Company godkendt som en mulig kandidat til at bygge og udvide flere lufthavne i Grønland. Et scenarie, der hverken vakte glæde i Washington eller København.

»Vi er stærkt bekymrede, Kina har intet at gøre i Grønland … Danmark har et stort ansvar at leve op til i forhold til USA, som vores nærmeste allierede,« udtalte en unavngiven, højtstående dansk embedsmand ved den lejlighed til nyhedsbureauet Reuters.

I stedet endte den danske regering som medejer af de grønlandske lufthavne.

For regeringen er der tale om en svær politisk balancegang. Kina er et vigtigt og voksende eksportmarked, og ikke alle kinesiske investeringer er problematiske. Målet er at skabe et værn mod Kinas stærkt centraliserede industristrategi med opkøb af europæiske virksomheder inden for nøglesektorer og kritisk infrastruktur som energi, telekommunikation og transport.

»Kina må gerne investere, men vi skal gøre det mere klart, hvad det er, de gerne må investere i,« siger Niels Fuglsang, der er medlem af Europa-Parlamentet for Socialdemokratiet og sidder i parlamentets Kina-delegation.

Utilstrækkelige EU-tiltag

Internt i EU er Kina stille og roligt kravlet op på listen over de vigtigste prioriteter. Kinas rolle i coronapandemien, den voldsomme behandling af muslimske minoriteter og kommunistpartiets kvælertag om demokratibevægelsen i Hongkong har alle spillet ind. På handelsområdet har Kommissionen udarbejdet en forordning om investeringsscreeninger. Den trådte i kraft sidste måned og indfører for første gang en mekanisme på EU-plan, der skal koordinere screeningen af udenlandske investeringer. Formålet er at sikre en bedre udveksling af oplysninger mellem medlemsstaterne og EU-Kommissionen.

Ordningen kommer kort efter offentliggørelsen af intern kritik fra Den Europæiske Revisionsret. Revisionsretten konkluderer i en rapport, at EU endnu ikke har foretaget en omfattende analyse af risici og muligheder forbundet med Kinas statsdrevne investeringsstrategi.

Retten, der er EU’s uafhængige eksterne revisor og har til formål at beskytte de europæiske skatteborgeres interesser, slår ned på 18 politiske, økonomiske, sociale, juridiske og miljømæssige risici.

Det vidner om, at EU’s nuværende tilgang langtfra er tilstrækkelig, lyder det fra Niels Fuglsang, der tvivler på, at den nye mekanisme kommer til at gøre den store forskel. Han peger på, at kun omkring halvdelen af EU’s medlemslande har lovgivet på området, og at udveksling af oplysning er en ringe hjælp, når der ikke findes fælles standarder for, hvad der skal inkluderes. Det er der brug for, så det enkelte land ikke står alene med at skulle vedtage svære definitioner og praksisser, der risikerer at blive mål for kinesisk pression.

»Der har tidligere været en opfattelse af, at der er et frit marked, og hvad der kom af investeringer, var bare fremragende, uanset hvor de kom fra. Nu er man i højere grad blevet opmærksom på, at Kina agerer ud fra et andet rationale og en strategi om at positionere sig politisk,« siger Niels Fuglsang.

Som eksempel nævner han, hvordan Grækenland blokerede for en kinakritisk EU-udtalelse i 2017, umiddelbart efter massive kinesiske investeringer og opkøb i landet. Samme år blev Grækenland formelt medlemsland af Kinas silkevejsinitiativ. Det seneste år er de kinesiske investeringer i Europa dog faldet. Den frygtede bølge af kinesiske opkøb af økonomisk svækkede europæiske virksomheder som følge af coronapandemien er også udeblevet. Men ifølge Niels Fuglsang rykker det ikke ved den overordnede kalkule.

»Vi har ikke nogen interesse i at være afhængige af et land, som vi på ingen måde deler værdier med. Vi skal ikke havne i en situation, hvor de kan presse os,« siger han.