Forstå, hvad de taler om: Her er de store knaster på klimakonferencen i Glasgow

Den første uge af COP26 i Glasgow var fyldt med højtprofilerede annonceringer om alt fra reduktion af udslip af metangas og udfasning af kulkraft til aftaler om at stoppe afskovning. Alverdens statsledere fløj til den skotske by for at fortælle, hvor alvorligt de tager klimakrisen, og for at vise, at de er klar til at handle.

Men de mange ord fra topchefer, pressemøder og regeringsbeslutningstagere har én ting til fælles: De handler om alt det, som foregår uden for forhandlingslokalet, mens selve COP26-forhandlingerne har stået noget i baggrunden.

Grundlæggende handler FN-processen ved COP26 om forhandlinger i en række konkrete spor. Det handler kort sagt om målene for reduktion af drivhusgasser, klimafinansiering til de fattige lande, som er ramt af klimaforandringerne i dag, hjælp til genopbygning efter klimaskader, det fremtidige markedssystem for handel med klimakvoter og rammerne for klimaforhandlingerne de næste år.

Formanden for COP26, briten Alok Sharma, har annonceret, at der ikke er enighed på så meget som ét område endnu – og klimaministrene fra verdens lande vil således være under maksimalt pres i den kommende uge for at høvle knasterne i forhandlingerne bort.

Her er et overblik over, hvad det egentlig er, de forhandler om i Glasgow.

1. Reduktion af drivhusgasser

Man kunne tro, at forhandlingerne i Glasgow skulle handle om at sætte nye, ambitiøse mål for at sænke CO2-udslippet, men det gør de faktisk ikke i denne omgang, for alle nye mål er allerede meldt ud på forhånd. I stedet handler det om tekniske spørgsmål, sproget i slutdokumentet og diplomatiske kompromiser.

I Parisaftalen fra 2015 blev verdens lande enige om at sigte efter målet om at begrænse udslip af drivhusgasser, så temperaturstigningerne i 2100 holdes et godt stykke under to grader, og helst ikke over 1,5 grader. I klimakonference-lingo hedder det ’National Determined Contributions’ (NDC), som dækker over, hvad de enkelte lande har forpligtet sig til at gøre for at sænke deres udslip. Det var landenes krav i 2015, og de sikrede, at landene selv kunne bestemme deres egne mål, frem for et samlet, forpligtende mål for reduktion. Disse NDC’er findes i mange forskellige former og ambitionsniveauer.

Nogle er mere konkrete, mens andre ligger langt ude i fremtiden. Men de bruges ikke desto mindre til at vurdere, hvor langt man er med at nå de globale mål om CO2-udslip. Forud for COP26 i Glasgow vurderes det, at verden vil opleve en opvarmning med minimum 2,7 grader i 2100 med de nuværende forpligtelser. 

Under COP26 har der været flere annonceringer af nye mål, blandt andet har Indien sagt, at landet vil være klimaneutralt i 2070, det såkaldte net zero target. Der er dog endnu ikke kommet nogen officielle udregninger af, hvad de nye mål vil betyde for temperaturstigningen i slutningen af dette århundrede. Det eneste man ved med sikkerhed er, at det ikke er nok til at sikre en tilstrækkelig CO2-reduktion til at holde verden på en kurs, hvor 1,5 grader i 2100 er mulig.

På COP26 vil opgaven i den sidste uge være at lave en tekst, som landene kan blive enige om, der viser, hvordan 1,5 gradersmålet fortsat kan være en mulighed – og lægge skinnerne til arbejdet frem mod de kommende klimakonferencer – for på den måde at sikre, at ambitionsniveauet hæves fremover. Her har den danske klima- og energiminister, Dan Jørgensen (S), sammen med Grenadas klimaminister, Simon Stiell, forud for konferencen haft som opgave at presse alverdens lande til at få en så ambitiøs tekst som muligt på konferencen.

Der er tradition for, at formandskaberne i den anden uge af klimakonferencerne uddelegerer opgaven med at skabe enighed til grupper af lande, og her vil Danmark fortsat have en vigtig rolle i Glasgow, når det kommer til at finde enighed om at skitsere vejen mod 1,5 gradsmålet. 

2. Klimafinansiering

Helt tilbage på COP15 i København lovede de rige lande at levere 100 milliarder dollar om året fra 2020 til at finansiere tilpasning til klimaforandringerne i de fattige lande, som er ramt af klimaforandringerne. Godt 12 år senere har de rige lande endnu ikke indfriet løftet. Man har nået omkring 80 milliarder dollar, og ifølge OECD er det ikke sikkert, man når de 100 milliarder før 2023.

Men det er langt fra godt nok for udviklingslandene, som mener, at de rige lande i mange år ikke har levet op til løftet fra København. En stor del af kritikken går på, at en væsentlig del af de 80 milliarder dollar er lån, ikke bistand. I 2025 udløber det nuværende løfte om klimafinansiering, og der skal således forhandles et nyt regime – og et nyt årligt beløb – på plads. Her forsøger udviklingslandene at presse de rige lande til at sætte et betydeligt højere beløb af til den årlige klimabistand fra 2025 og frem – og til at levere de mange manglende milliarder fra de forløbne år, hvor de rige lande ikke har levet op til det lovede niveau.

Slutteksten fra topmødet skal ikke levere et nyt tal for klimafinansiering fra 2025, men lægge stenene på vejen til, at landene kan blive enige om niveauet i 2023. Sproget i slutteksten vil således være vigtigt for både udviklingslande og rige lande, da det vil kunne bruges til at lægge pres i de kommende år, hvor niveauet for klimabistand fra 2025 og frem skal fastlægges. 

3. Tab og skader

Det handler om de lande, som allerede i dag oplever konsekvenserne af klimaforandringerne. På engelsk hedder konceptet loss and damages – og her er tale om en dagsorden, som hovedsageligt bliver fremført af udviklingslande, herunder særligt de små østater, som allerede i dag oplever tab af land til vandmasserne og andre konsekvenser af klimaforandringerne.

De stater ønsker, at det gøres klart, at de rige lande, som historisk har stået for størstedelen af udledningen af drivhusgasser og derfor har ansvaret for den nuværende klimakrise, skal kompensere de fattige lande økonomisk for tab og skader, som er opstået som følge af klimaforandringerne. 

Det store spørgsmål er, hvor pengene til dette skal findes. En række fattige lande har argumenteret for, at midlerne skal være nye og additionelle, det vil sige, at de ikke skal komme fra eksisterende puljer til klimafinansiering, endsige den almindelige udviklingsbistand. De rige lande mener overordnet set, at midlerne skal hentes i den eksisterende klimabistand, det vil sige i de 100 milliarder dollar, beskrevet ovenfor. Danmark og andre medlemmer af den såkaldte high ambition coalition har argumenteret for, at skade og tab skal anerkendes, og at der skal afsættes yderligere midler fra internationalt hold hertil. Andre rige lande ønsker dog, at skade og tab skal ind som en integreret del af klimabistanden i perioden indtil 2025, som der forhandles om på konferencen. 

På COP26 har en gruppe udviklingslande spillet ud med ideen om, at man kunne bruge provenuet fra salg af overskydende klimakvoter fra det fremtidige CO2-kvotehandelssystem til at finansiere midler til tab og skader. Spørgsmålet om finansiering af tab og skader og ikke mindst finansieringen heraf har historisk skabt sammenstød mellem udviklingslande og rige lande på klimakonferencerne og kan forventes at gøre det igen i den kommende uge. 

4. Klimakvoter i markedsmekanismen

Formålet med det internationale klimakvotesystem er at skabe et marked, som sikrer, at reduktionen af klimagasudslippene finder sted på den mest omkostningseffektive måde. Det handler om artikel seks fra Parisaftalen. Kan man lave et projekt i et udviklingsland, som er billigere end at lave et projekt i et rigt land, kan det være en måde at sænke omkostningerne til den grønne omstilling på. På den måde kan et rigt land bogføre faldet i udslippet som sit eget, mens udviklingslande får grøn energi og teknologisk viden.

Omvendt skaber markedsmekanismen stor tvivl om, hvorvidt der er tale om klimaprojekter, som alligevel ville være blevet gennemført – og om at de rige lande plukker de lavthængende frugter for klimaprojekter i de fattige lande i stedet for selv at lave den nødvendige grønne omstilling. 

Spørgsmålet er blandt de mest omdiskuterede på COP26. Man nærmer sig faktisk enighed om en tekst ved dette års konference efter hårdt pres fra blandt andre det britiske formandskab, men det er tydeligt, at der skal laves store kompromisser den sidste uge for at nå til enighed. Mange grønne ngo’er ser dog hellere, at man ikke blive enige på dette område, hvis en aftale indebærer, at man må gå på kompromis med principperne om, at dobbelt bogføring skal holdes ude, og at for mange gamle kvoter overføres til det nye system.

Blandt andet ønsker de lande, som har en masse klimakvoter tilovers fra det nuværende markedssystem, at disse skal kunne overføres til det nye system. Det gælder blandt andet Brasilien, Indonesien, Indien og Rusland.

Og så er der problemet med dobbelttælling, som handler om, hvorvidt selve CO2-reduktionen fra et projekt skal bogføres i det land, som betaler for reduktionen, eller i det land, hvor den finder sted i. Her er det afgørende for at sikre resultater, som bidrager til at reducere klimagasudslippene, at for eksempel et vindmølleprojekt kun bogføres én gang. 

Den tredje uenighed går på, hvad de penge, man sparer på at gennemføre de billigst mulige CO2-reducerende tiltag, skal bruges til. Ifølge en rapport fra International Emissions Trading Association og Maryland Universitet, som blev offentliggjort i sidste uge, kan handlen mellem landene nedbringe omkostningerne ved at nå målet i Parisaftalen med op til 1.000 milliarder dollar om året. En del af den besparelse bør ifølge udviklingslandene bruges på klimatilpasning, men det er i den første uge blevet mødt med modstand fra nogle af de rige lande.

5. Tidsrammen for klimamål

Et andet spørgsmål, som diskuteres på COP26, er den fælles tidsramme, der skal være for opsættelsen af klimamål. En gruppe lande, herunder EU, presser på for, at tidshorisonterne skal være korte for at give mere incitament til løbende at stramme klimamålene og hurtigere gennemføre klimahandling.

Her har EU på forhånd meldt ud, at unionen ønsker femårige rammer. I forvejen ønsker USA, flere små østater og flere afrikanske stater en femårig ramme for reduktionsforpligtelserne. Omvendt ønsker Kina og Indien ikke at indgå i en fælles tidsramme for klimahandling. 

Også her skal forhandlerne og ministrene i den sidste uge forsøge at finde hinanden.