Nogle linjer i Parisaftalen er ret ukendte, men de er ’den vigtigste målestok for succes i Glasgow’. Forstå hvorfor

De fleste kender nok målet i Parisaftalen.

Verdens lande har med aftalen forpligtet sig til at holde temperaturstigningerne under to grader og helst under halvanden, som der står i aftalens artikel 2. Men den 25 sider lange aftale indeholder i alt 29 artikler, som hver beskriver forskellige dele af aftalen: at landenes nye reduktionsmål skal være mere ambitiøse end de foregående (artikel 3), at udledninger skal begynde at falde »så tidligt som muligt« (artikel 4), at tilpasning til klimaforandringer er et fælles anliggende (artikel 7) samt en række andre artikler.

Hver især er de vigtige for at nå målet. Men den måske vigtigste er artikel 6, som seks år efter Parisaftalen endnu ikke er forhandlet på plads, men som bliver afgørende både i den kommende uges forhandlinger og for de kommende årtiers udledninger. Her forklarer vi kampen om den ukendte og uhyre vigtige artikel 6 ved at svare på syv spørgsmål.

1. Den er ret ukendt. Er der ikke en grund til det?

Ikke hvis man spørger klimaforhandlerne.

Artikel 6 har været et af hovedemnerne fra COP21 i Paris og frem til den seneste i Madrid, hvor konferencen blev forlænget to dage for at forhandle om artiklen. Uden resultat. Den er på bordet igen og bliver i det amerikanske medie Bloomberg blevet kaldt »den vigtigste målestok for succes i Glasgow«.

For det gælder for Parisaftalen som for andre aftaler: Det er vigtigt at læse det med småt. Hvis vi bliver i analogien, så har målet i Parisaftalen om at holde temperaturstigningerne under to grader og landenes forpligtelse til at melde reduktionsmål været skrevet med store bogstaver i pressen, mens den mere tekniske del i artikel 6 om reglerne for handel med reduktioner mellem landene har fyldt mindre.

Men den har stor betydning for, hvor store de reelle reduktioner bliver. Som forhandlingsleder ved World Resources Institute Yamide Dagnet siger til Reuters:

»Afhængig af hvordan reglerne bliver udformet, kan Artikel 6 enten være med til at forhindre ødelæggende global opvarmning … eller gøre det muligt for lande at komme uden om reelle reduktioner.«

2. Parisaftalen blev underskrevet i 2015. Hvorfor forhandler de stadig om indholdet?

I 2015 blev Parisaftalen underskrevet, men først i årene efter blev dele af aftalen forhandlet endeligt på plads.

Det gælder blandt andet dele af den såkaldte Paris rulebook, aftalens beskrivelse af, hvordan landene i fællesskab sikrer, at hver enkelt land, hver enkelt reduktion og hver enkelt mål for 2030 eller 2050 lever op til nogle fælles vedtagne regler, som sikrer, at man reelt nedbringer udledningerne og når målet.

Som en del af denne regelbog blev artikel 6 udskudt og udskudt – for senest at være på bordet ved  klimakonferencen i Madrid i 2019, hvor man altså – efter at have forhandlet to dage efter den officielle afslutning på konferencen og skrevet ni udkast til aftaletekst – blev enige om ikke at kunne blive enige.

Derfor er den, som den sidste del af regelbogen, igen på bordet til COP26 i Glasgow.

3. Så hvad handler artikel 6 om?

Om handel med reduktioner. Hver enkelt land skal i udgangspunktet reducere udledninger inden for landets grænser, for eksempel ved at bygge vindmøller og opsætte solceller, ved at udtage lavbundsjorder eller gøre det billigere at købe elbil. Det sker inden for landets grænser – men ikke altid. Med Parisaftalens artikel 6 skal det være muligt at handle med reduktioner mellem lande, for eksempel kunne Danmark investere i et vindmølleprojekt i et andet land og på den måde reducere udledningen i det pågældende land, men på grund af Danmarks investering bogførere reduktionen herhjemme.

Handel med kvoter – eller som det hedder i Parisaftalen: »internationalt overførte reduktioner for at opnå nationalt bestemte mål« – er en del af mange landes planer for at nedbringe udledningerne. Derfor er der et stort politisk fokus op til COP26 i Glasgow for at afslutte forhandlingerne om artikel 6.

4. Hvad står der helt præcist i artikel 6?

Ikke så meget. Den mindre end to sider lange artikel beskriver den helt overordnede ramme for, hvordan landene kan købe og sælge kvoter til hinanden, for eksempel at handlen skal ske i et »frivilligt samarbejde« (6.1), at den skal gennemføres med »grundig revision« for at undgå dobbelttælling (6.2), og at der skal etableres en »mekanisme« (6.4), som kan sikre, at handlen samlet fører til en reduktion i udledningerne.

De i alt ni underpunkter er endnu ikke udmøntet i en egentlig regulering på området – og det er problemet.

5. Hvad er knasterne?

Især tre dele har skabt uenighed:

Den første handler om dobbelttælling. Hvis et land opfører en vindmølle i sit eget land og dermed nedbringer udledningerne fra elproduktionen, er sagen klar: Den reduktion skal kun bogføres i landet. Men hvis to lande indgår en aftale om, at det ene land finansierer en del af eller hele opstillingen af vindmøller i et andet land, er der brug for klare regler for at undgå, at reduktionen tælles med i begge lande. Ifølge Parisaftalen skal markedsmekanismerne i artikel 6 føre til en »samlet reduktion i de globale udledninger«. En eventuel dobbelttælling vil gøre det modsatte.

Den anden del handler om overførsel af kreditter fra det gamle kvotehandelssystem under Kyotoprotokollen. Siden vedtagelsen af protokollen har den såkaldte Clean Development Mechanism (CDM) reguleret handlen med kvoter mellem lande, men med udløbet af protokollen i 2020 skal den erstattes af en ny: Den såkaldte Sustainable Development Mechanism (SDM) under Parisaftalens artikel 6. Ifølge nogle lande bør man kunne overføre gamle kvoter til det nye.

En tredje uenighed mellem landene handler om klimatilpasning. Ifølge en rapport fra International Emissions Trading Association og Maryland Universitet, som blev offentliggjort i sidste uge, kan handlen mellem landene nedbringe omkostningerne ved at nå målet i Parisaftalen med op til 1.000 milliarder dollar om året. En del af den besparelse bør ifølge udviklingslandene bruges på klimatilpasning, men det er i denne uge blevet mødt med modstand.

Det er ifølge Bloomberg især den tredje uenighed som har fyldt i løbet af den første uges forhandlinger på COP 26.

6. Hvorfor overhovedet handle med CO2?

Fordi det kan sikre større reduktioner for færre penge.

Hvis det for eksempel er billigere at bygge vindmøller i Indien end at investere i offentlig transport i Danmark, så bør landene ud fra en snæver økonomisk betragtning lave et samarbejde om at bygge flere vindmøller. Ifølge fortalerne vil det samtidig føre til udveksling af teknologier mellem landene og dermed yderligere fremme den grønne omstilling.

Blandt fortalerne for lempelig regulering af markedet er blandt andet Australien, som forud for COP26 offentliggjorde en ny plan for reduktionerne i 2030 og 2050. Ifølge planen skal 70 procent af reduktionerne komme fra investeringer i eksisterende og udviklingen af ny teknologi, mens op til 20 procent af de resterende skal komme fra handel, såkaldt carbon offsetting.

Australiens plan indeholder ingen reduktioner derudover.

Selv om det med Parisaftalen er besluttet, at det skal være muligt handle med reduktioner mellem landene, så er der også kritik af handlen. Den går på, at der er brug for alle reduktioner, både de billige og de dyre, for at nå målet i Parisaftalen.

7. Bliver de færdige i næste uge?

Måske. Der er i hvert fald pres på for at nå en aftale.

Den tidligere regulering af handlen med reduktioner udløb ved årsskiftet, hvor det nye regelsæt skulle have været på plads, og samtidig har mange lande meldt ud, at de vil bruge handlen for at nå målet i 2030.

Det britiske formandskab vil ifølge flere medier gerne afslutte forhandlingerne om artikel 6 i løbet af den kommende uge og har bedt Norge og Singapore om at lede forberedelserne af forhandlingerne om denne sidste del af the Paris rulebook. Men på de forberedende ministermøder i slutningen af september og begyndelsen af oktober blev der ifølge et referat fra formandskabet fremført de »samme positioner« som tidligere.

»På de tre emner som ministrene blev bedt om at fokusere på – at undgå dobbelttælling, at overføre kvoter fra det gamle til det nye system og at bruge artikel 6 til at finansiere klimatilpasning – er holdningerne fortsat divergerende,« står der blandt andet.

Det forberedende ministermøde sluttede med en opfordring fra det britiske formandskab om at deltage »konstruktivt« og »pragmatisk« i forhandlingerne om artikel 6, som fortsætter mandag.

Der er fremlagt flere forhandlingsudkast til artikel 6 i løbet af den første uge på COP’en. Udkastene fremlægges og forhandles ét punkt af gangen, for eksempel fylder forhandlingsudkastet til et enkelt på artikel 6 alene 14 sider.

Kilder: FN’s klimasekretariat (UNFCCC), formandsskabets hjemmeside, Carbonbrief og Climatechangenews