Rivaliseringen mellem USA og Kina svækker WTO. Og det går ud over de små

Hvert andet år er de største medlemslande i Verdenshandelsorganisationen, WTO, forpligtet til at stå skoleret i Genève. Det er en slags evaluering, hvor andre lande kan komme med indsigelser og kritik. Normalt er det lidt af en rutine.

Men da turen for et par måneder siden kom til Kina, tog den australske WTO-ambassadør, George Mina, ordet og kastede sig ud i en tirade af kritik rettet mod »politisk motiverede« kinesiske handelsangreb på Australien.

»Ved at underminere aftalte handelsregler underminerer Kina det multilaterale handelssystem, som alle WTO-medlemmer er afhængige af,« udtalte han.

Den australske opsang bundede i, at Kina det sidste halvandet års tid har indført restriktioner på en lang række australske eksportvarer som byg, kul, sukker, vin og oksekød. Kinesiske diplomater og talspersoner har ikke lagt skjul på, at det skyldes dyb utilfredshed med de politiske prioriteter i Australien.

Ganske usædvanligt valgte den kinesiske ambassade i Canberra sidste år at lække et brev stilet til den australske regering. Brevet bestod af 14 punkter og kan læses som en tjekliste over, hvad Kommunistpartiet vil have Australien til at stoppe med.

Listen omfatter Australiens holdning til territoriale stridigheder i Det Sydkinesiske Hav, støtte til en kinafokuseret tænketank, udelukkelse af kinesiske Huawei fra 5G-netværket, at Australien »står i spidsen for et korstog« i multilaterale fora om Kinas ageren i Hongkong og Xinjiang og over for Taiwan, anklager om kinesisk cyberspionage, opfordring til en uafhængig undersøgelse af oprindelsen af ​​COVID-19 og blokering af kinesiske investeringer i udvalgte sektorer.

Australien har nægtet at rette ind og kalder Kinas opførsel for økonomisk pression. For selv om de australske eksportører har været dygtige til at sælge deres produkter til andre lande, skaber de kinesiske handelsbarrierer stor usikkerhed.

Og det bør ikke kun være en australsk bekymring, forklarer Henry Gao, juraprofessor ved Singapore Management University med speciale i Kina og international handel. Det afspejler en ny virkelighed, hvor handel er blevet storpolitik, og hvor WTO bliver skubbet mere i baggrunden.

»Det bekymrer mig, at Kina er begyndt at se på WTO’s regler som regler, der kan ignoreres, hvis man er stor nok. Kina er et helt andet økonomisk system end Vesten, hvor man har et velfungerende marked, frie domstole og tredeling af magten, så selv under en præsident som Trump var der ting, han ikke kunne, fordi der var institutioner på plads til at begrænse hans magt. Det er ikke tilfældet i Kina. Hvad sker der, hvis Kina bliver verdens største økonomi uden at være holdt på plads af internationale regler og normer? Det ville være meget skræmmende,« siger han.

Største handelsnation

Med sine 164 medlemmer, inklusive alle verdens største handelsnationer, er WTO den primære multilaterale institution til at forhandle, overvåge og håndhæve handelsregler. Regler, der giver verdenshandlen faste og forudsigelige rammer.

I december var det 20 år siden, at Kina indtrådte i WTO. Det var en periode i verdenshistorien, hvor den liberale frihandelsbølge virkede ustoppelig. Sovjetunionen var arkiveret på historiehylden og frygten for kommunismen afløst af globaliseringens optimisme.

Årene fra det kinesiske medlemskab og frem til den internationale finanskrise var globaliseringens guldalder. Multinationale selskaber væltede investeringer ind i Kina, der hurtigt fik tildelt titlen som hele verdens fabrikshal. De kinesiske eksporttal eksploderede.

Da Kina åbnede sin økonomi op efter Mao Zedongs død og årtiers isolation, udgjorde kinesisk handel under en procent af den globale handel. Ved udgangen af 2001 – året, hvor Kina blev indlemmet i WTO – nærmede andelen sig fem procent.

I dag er Kina klodens suverænt største handelsnation. Omkring 15 procent af verdens handel er kinesisk, mens amerikanske varer og ydelser kommer ind på en andenplads med en andel på otte procent. Kinas indtog i WTO har ifølge Henry Gao været det internationale handelssystems største succeshistorie, men er nu også dets største udfordring.

»Kina viste hele verden, hvad man kan opnå ved at sænke handelsbarrierer og bruge konkurrence til at fremme vækst og udvikling. Samtidig er Kina nu blevet den største udfordring for systemet, fordi Kina har en blanding af statsstyret og markedsdreven økonomi. I mange år rykkede Kina længere og længere over imod at lade markedet bestemme, men det ændrede sig, da Xi Jinping overtog den kinesiske ledelse. Nu bliver staten større og mere dominerende igen,« siger han.

Globaliseringens løfter om fælles fordele ved øget indbyrdes afhængighed virker ikke længere så overbevisende. Pandemien har udstillet, at det også har konsekvenser at være afhængige af andre. Og da det skete, glimrede WTO ved sit fravær.

Og i Genève har medlemslandene sværere og sværere ved at blive enige om nye regler og nødvendige reformer af eksisterende aftaler. Dele af organisationen er i dag svækket eller helt lammet.

WTO’s virke er bygget op omkring forhandlingsrunder, hvor nye principper og regler aftales. Dem har der i alt været ni af. Den igangværende, Doha-runden, har stået på i to årtier og kørte reelt fast i 2008. Men den globale økonomi – og Kinas – er en ganske anden, end da Doha-runden startede.

Det har lagt et enormt pres på WTO’s juridiske organ, der er tvunget til at tolke og træffe beslutninger på et grundlag, som ikke er tidssvarende. Især USA har været utilfreds og har brugt sin indflydelse i systemet til at stække WTO’s mekanisme for handelstvister.

Den amerikanske regering nægter at udpege nye dommere til appelinstansen, hvilket betyder, at lande, der taber en tvist, kan appellere ud i et juridisk tomrum. USA beskylder dommerne ved instansen for at handle uden for deres mandat.

Flere af de afgørelser, USA har været utilfreds med, har Kina i centrum. Det amerikanske argument er kort fortalt, at WTO’s eksisterende regelsæt ikke er i stand til at håndtere Kina. De blev skrevet under WTO’s Uruguay-forhandlingsrunde, der fandt sted fra 1986 til 1994.

Og da Kinas optagelse faldt på plads i løbet af 1990’erne, var det med en klar overbevisning om, at landet ville fortsætte med at liberalisere sin økonomi og se mod andre fremadstormende asiatiske nationer som Japan og Sydkorea. Men politiske reformer kom aldrig på tale i Kina, og Kommunistpartiet holder fast i sin statsstyrede industri- og handelspolitik.

Kritikken er ikke ny. Men den er vokset sammen med Kinas økonomi og i takt med rivaliseringen mellem USA og Kina. Den består af flere elementer. Blandt andet at udenlandske investeringer stadig er helt eller delvist udelukket fra flere sektorer, at industriel overkapacitet som stål og aluminium bliver eksporteret til udlandet til langt under markedsprisen, at udenlandske virksomheder i Kina presses til at overføre teknologi i bytte for markedsadgang, og at statsstøtte giver kinesiske selskaber unfair konkurrencefordele.

Alt sammen punkter, som WTO bliver beskyldt for ikke at gøre nok ved.

Slagsmål om statsstøtte

EU, USA og Japan er enige om, at WTO’s regelsæt trænger til en grundig opgradering, fordi det giver Kina urimelige fordele. For eksempel vækker det forargelse, at Kina til trods for at være en økonomisk supermagt fortsat nyder fordele af sin status som udviklingsland i WTO.

Men det store slagsmål drejer sig om statsstøtte. WTO benytter i dag en snæver definition, der er dårligt egnet til at regulere statsstøtte i et land, hvor grænsen mellem offentligt og privat er mindre tydelige. Er det for eksempel statsstøtte, hvis et kinesisk selskab får et meget billigt lån af en statsejet bank? Og hvad nu, hvis selskabet også er statsejet?

I USA ville svaret være ja i begge tilfælde. Allerede under præsident Obama begyndte USA at lægge hindringer i vejen for WTO’s arbejde for at presse en reformproces igennem. Den tilgang fandt Donald Trump for diplomatisk og langsommelig. Et års tid inde i sin præsidentperiode erklærede han handelskrig mod Kina. I alt indførte USA højere toldsatser på kinesiske produkter af en samlet værdi på 550 milliarder dollar.

Et træk, Henry Gao beskriver som værende klart i strid med WTO’s regler. Han advarer i stærke vendinger imod, hvad han kalder for Vestens dobbelte standarder. Handelskrigen hører man ikke længere meget om, men de høje toldsatser forsvandt ikke sammen med Trump. Præsident Joe Biden har videreført dem sammen med det amerikanske pres på WTO.

»Biden taler meget om multilateralisme, men hans handlinger peger i en anden retning. Han burde have geninstalleret appelinstansen som det første, da han tiltrådte som præsident. Jeg kan godt se, at det på et politisk plan giver ham noget at forhandle med, men det underminerer USA’s troværdighed og respekten for hele det økonomiske system og sender et helt forkert signal til lande som Kina,« siger Henry Gao og fortsætter:

»Det er derfor, at jeg siger meget tydeligt, at USA og Vesten bliver nødt til at stoppe med at bryde reglerne. Trump satte et meget dårligt eksempel og viste basalt set Kina, at det er muligt at ignorere reglerne. Hvad USA gør i dag, vil ikke kun have en virkning på Kinas handlinger nu, men også på Kinas handlinger om ti eller tyve år. Kina vil tage hævn, når de befinder sig i en position til at gøre det.«

Henry Gao er tidligere ansat i WTO’s hovedkvarter i Schweiz. Han startede sin karriere som praktikant i organisationen i 2002. Hvordan Kinas syn på WTO har ændret sig over tid, beskriver han i en akademisk artikel publiceret sidste måned med titlen China’s Changing Perspective on the WTO: From Aspiration, Assimilation to Alienation.

Kinas køligere syn på WTO skyldes flere ting. For det første har Kina ikke lige så stor gavn af WTO som tidligere. I de tidligere år brugte den kinesiske regering WTO’s krav som en løftestang for sine egne økonomiske reformer. Det er ikke i samme grad tilfældet i dag. Og hvor den internationale finanskrise ramte udviklede og frie markeder hårdt, slap Kina relativt nemt igennem. Set fra Beijing var det et tegn på den kinesiske models styrke og Vestens svaghed.

Kina har ikke opgivet WTO og er stadig aktiv i diverse forhandlinger. Men Kommunistpartiet har tilført flere spor i sin handelspolitik. Det gælder oprettelsen af en moderne version af Silkevejen, der er blevet præsident Xi Jinpings store udenrigs- og handelspolitiske projekt. Dertil kommer et stort fokus på at indgå bilaterale og regionale frihandelsaftaler. Kina var blandt drivkræfterne i tilblivelsen af verdens største frihandelsaftale, der blev indgået sidste år. Den dækker cirka 30 procent af den globale økonomi og inkluderer ti lande i Asien- og Stillehavsområdet.

Konsekvensen af et svækket WTO er en mere fragmenteret verdenshandel, hvor der gælder forskellige regler på kryds og tværs. Det rammer lande med få eller ingen handelsaftaler samt udviklingslande hårdest, men småstater vil også nemmere komme i klemme. Det grundlæggende princip i WTO er, at ens varer skal behandles ens. Det skaber en lighed i det internationale handelssystem, der er særligt vigtig for små lande. Både USA og Kina er nødt til at bøje sig og indgå kompromiser, hvis WTO skal hives ud af det nuværende dødvande, vurderer Henry Gao. Det gælder også de amerikanske reformkrav.

»Hvordan vil man nogensinde få Kina til at implementere og følge nye regler, som Kina opfatter som antikinesiske? Det kommer ikke til at ske. Så den eneste løsning er at sætte sig ned omkring forhandlingsbordet og finde kompromiser, der virker,« siger han.